Newer posts are loading.
You are at the newest post.
Click here to check if anything new just came in.

July 18 2013

EuGH: unterschiedliche Werbebeschränkungen für Pay-TV und Free-TV grundsätzlich zulässig

Darf der nationale Gesetzgeber für Pay-TV-Anbieter kürzere zulässige Werbezeiten vorsehen als für Veranstalter von frei empfangbarem Fernsehen? Diese Frage hat der EuGH heute mit seinem Urteil in der Rechtssache C-234/12 Sky Italia, den Schlussanträgen von Generalanwältin Kokott folgend, grundsätzlich bejaht - vorbehaltlich allerdings der vom vorlegenden nationalen Gericht noch vorzunehmenden Prüfung, ob auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet wird.

Nach Art 4 Abs 1 der Richtline über audiovisuelle Mediendienste können die Mitgliedstaaten "Mediendiensteanbieter, die ihrer Rechtshoheit unterworfen sind, verpflichten, strengeren oder ausführlicheren Bestimmungen in den von dieser Richtlinie koordinierten Bereichen nachzukommen, sofern diese Vorschriften im Einklang mit dem Unionsrecht stehen." Der EuGH entnimmt dieser Bestimmung, ohne dies noch weiter herzuleiten, dass die Mitgliedstaaten Mediendiensteanbeiter verpflichten können, "strengeren oder ausführlicheren Bestimmungen und in bestimmten Fällen unterschiedlichen Bedingungen" nachzukommen (RNr 13 des Urteils; Hervorhebung hinzugefügt).

Der Grundsatz der Gleichbehandlung, wie er in Art 20 und 21 der Grundrechtecharta verankert ist, steht dem nicht entgegen, sofern sich die Betroffenen nicht in einer vergleichbaren Situation befinden. die Vergleichbarkeit zweier verschiedener Sachverhalte ist "in Anbetracht aller Merkmale, die sie kennzeichnen, sowie anhand der Grundsätze und Ziele des Regelungsbereichs, in den die in Rede stehende Regelung fällt, zu beurteilen". Zwischen Pay-TV und Free-TV-Veranstaltern bestehen diesbezüglich nach Ansicht des EuGH relevante Unterschiede:
20   In Bezug auf die Regelungen über die Sendezeit für Fernsehwerbung unterscheiden sich nämlich die finanziellen Interessen der Veranstalter von Bezahlfernsehen von denen der Veranstalter von frei empfangbarem Fernsehen. Während Erstere durch die von den Zuschauern abgeschlossenen Abonnements Einnahmen erzielen, verfügen Letztere über keine solche unmittelbare Finanzierungsquelle und müssen die benötigten Mittel durch mit Fernsehwerbung erzielte Einnahmen oder durch andere Finanzierungsquellen aufbringen.
21   Ein solcher Unterschied ist grundsätzlich geeignet, die Veranstalter von Bezahlfernsehen im Hinblick auf die wirtschaftlichen Auswirkungen der Regelungen über die Sendezeiten für Fernsehwerbung auf ihre Finanzierungsmodalitäten in eine objektiv andere Situation zu versetzen.
22   Überdies unterscheidet sich die Situation der Zuschauer, die als Abonnenten die Dienste eines Veranstalters von Bezahlfernsehen in Anspruch nehmen, objektiv von der Situation der Zuschauer eines Veranstalters von frei empfangbarem Fernsehen. Die Abonnenten unterhalten nämlich eine unmittelbare Geschäftsbeziehung mit ihrem Fernsehveranstalter und zahlen einen Preis, um in den Genuss der Fernsehprogramme zu kommen.
23   Bei der Suche nach einem ausgewogenen Schutz der finanziellen Interessen der Fernsehveranstalter und der Interessen der Fernsehzuschauer im Bereich der Fernsehwerbung konnte der nationale Gesetzgeber daher, ohne gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung zu verstoßen, die Sendezeit pro Stunde für diese Werbung unterschiedlich begrenzen, je nachdem, ob es sich um Veranstalter von Bezahlfernsehen oder von frei empfangbarem Fernsehen handelt. 
In Bezug auf die vom vorlegenden Gericht gestellte Frage zur Vereinbarkeit der Beschränkung mit der Dienstleistungsfreiheit (Art 56 AEUV) verweist der EuGH auf seine Rechtsprechung, dass der Schutz der Verbraucher gegen ein Übermaß an geschäftlicher Werbung einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses darstellt (Urteil vom 28.10.1999, C-6/98 ARD), dass die Beschränkung aber zur Zielerreichung geeignet sein muss und nicht über das hinausgehen darf, was hierzu erforderlich ist (Urteil vom 18.10.2012, C-498/10, X). Wie so oft kommt es also letztlich auf die Frage der Verhältnismäßigkeit an, die freilich vom nationalen Gericht zu prüfen ist.

Die spannendere zweite Vorlagefrage war, ob Art 11 der Grundrechtecharta, ausgelegt im Licht von Art 10 EMRK, "sowie insbesondere der Grundsatz der Informationsvielfalt" der italienischen Regelung entgegenstehen. Das vorlegende Gericht meinte dazu, dass diese Regelung "den Wettbewerb verzerrt und die Begründung bzw. den Ausbau einer marktbeherrschenden Stellung auf dem Markt der Fernsehwerbung begünstigt". Diese Frage ist natürlich vor dem spezifisch italienischen Hintergrund zu verstehen, in dem Sky Italia als "Murdoch-Pay-TV" den vor allem im Free-TV starken "Berlusconi"-Sendern von Mediaset gegenübersteht, die rein zufällig von diversen gesetzlichen Regelungen immer wieder einmal profitiert haben (siehe nur beispielsweise hier).

Leider stellte sich der EuGH dieser Frage nicht und verwies darauf, dass die Vorlageentscheidung "äußerst unvollständig" sei, "was Informationen u. a. zur Definition des relevanten Marktes, zur Berechnung der Marktanteile der verschiedenen auf diesem Markt tätigen Unternehmen und zu dem vom vorlegenden Gericht in seiner zweiten Frage erwähnten Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung betrifft."

April 23 2013

EGMR (Große Kammer): Animal Defenders - Verbot politischer Fernsehwerbung kein Verstoß gegen Art 10 EMRK - Abkehr von VgT?

Knapper hätte die Entscheidung nicht ausfallen können: mit 9:8 Stimmen entschied heute die Große Kammer des EGMR, dass das Verbot der Fernsehausstrahlung eines Werbespots der Tierrechtsorganisation "Animal Defenders International" (ADI) im Vereinigten Königreich keine Verletzung des Art 10 EMRK darstellte (EGMR 22.04.2013, Animal Defenders International gegen Vereinigtes Königreich, Appl. no.48876/08; siehe auch die Pressemitteilung des EGMR).

Abkehr von der VgT-Rechtsprechung
Damit geht der EGMR im Ergebnis von seiner bisherigen Rechtsprechung zum Verbot politischer Fernsehwerbung - insbesondere dem Fall VgT - ab, auch wenn dies in der Mehrheitsmeinung etwas relativiert wird. Zentrale Bedeutung hatte es für die Entscheidung der Mehrheit, dass das Verbot politischer Fernsehwerbung im Vereinigten Königreich eine sehr lange Geschichte hat und die Regelung - vor und nach dem VgT-Urteil - umfassend parlamentarisch und in diversen offiziellen Kommissionen und Konsultationen erörtert und schließlich im Parlament auch ohne Gegenstimme beschlossen worden war. Wesentlich war weiters, dass das Werbeverbot auf das "einflussreichste und teuerste Medium" beschränkt war und dem Ziel diente, die Unparteilichkeit des Rundfunks zu bewahren - ein Ziel, das schließlich auch in die vom EGMR vorgenommene Abwägung zwischen dem Recht der beschwerdeführenden NGO auf Weitergabe von Informationen und dem Wunsch der Behörden, die demokratischen Debatten und Prozesse vor einer Verzerrung durch finanzkräftige Gruppen zu schützen, eingestellt wurde. Das Urteil enthält in diesem Zusammenhang auch bemerkenswerte Ausführungen zur Bedeutung des Internet und der sozialen Medien. Ein ausführliches zustimmendes Sondervotum stammt vom britischen Richter Bratza, zwei abweichende Meinungen verdeutlichen dann die tiefe Spaltung des Gerichtshofes in dieser Frage.

Im Folgenden eine erste - angesichts der Bedeutung des Urteils etwas länger geratene - Übersicht über dieses Urteil:

1. Zur Vorgeschichte
Der Werbespot "My Mate's A Primate"  - in dem man zunächst ein vierjähriges Mädchen und dann einen Schimpansen in einem Käfig sieht - war vom Broadcast Advertising Clearance Centre als politisch eingestuft und nicht zur Ausstrahlung zugelassen worden. Grundlage dafür war Sec 321 (2) und (3) des Communications Act 2003, wonach politische Werbung (in einem sehr weit verstandenen Sinn) im Fernsehen verboten ist. Der High Court und das House of Lords sahen keine Verletzung des britischen Human Rights Act und der damit umgesetzten Konventionsrechte; die nationalen Urteile setzten sich ausführlich auch mit der Rechtsprechung des EGMR, insbesondere dem Fall VgT, auseinander.

2. Nationaler rechtlicher Hintergrund und internationale Quellen
Das Urteil der Großen Kammer stellt zunächst nicht nur die Entscheidungen der britischen Gerichte relativ ausführlich dar (RNr 11-33), sondern vor allem auch die im Zusammenhang mit der Revision der Rundfunk-Rechtsvorschriften im UK stehenden Konsultationen, Komitees und Berichte bzw parlamentarischen Debatten (RNr 37-55). Ausführlich zitiert wird auch eine von der EPRA (European Platorm of Regulatory Authorities) durchgeführte Untersuchung über die Zulässigkeit politischer Fernsehwerbung in 31 europäischen Staaten (RNr 65-70). Auch der EGMR selbst hat 34 Vertragsstaaten der EMRK untersucht; in 19 dieser Staaten gibt es Verbote politischer Werbung in irgendeiner Form (RNr 71-72). Der Trend geht aber in einer großen Mehrheit der Staaten dahin, Werbung in gewissem sozialen Interesse von bestimmten Einrichtungen zuzulassen. Schließlich verweist der EGMR auch auf eine Empfehlung des Europarats-Ministerkomitees aus dem Jahr 1999 und die Erläuterungen dazu und hält dabei fest, dass auch bei der Überarbeitung der Empfehlung durch die Empfehlung Rec(2007)15 vom Ministerkomitee keine ausdrückliche Position zur Zulässigkeit politischer Werbung eingenommen wurde.

3. Gesetzlich begründeter Eingriff zur Verfolgung eines legitimen Ziels
Vor dem EGMR war unstrittig, dass das Verbot der Ausstrahlung des Werbespots einen Eingriff in das nach Art 10 EMRK geschützte Recht darstellte, dass dieser Eingriff gesetzlich begründet war und einem legitimen Ziel diente. Der EGMR erkennt dabei ausdrücklich an, dass das Ziel, die Unparteilichkeit des Rundfunks in Angelegenheiten von öffentlichem Interesse zu bewahren und dadurch den demokratischen Prozess zu schützen ("preserving the impartiality of broadcasting on public interest matters and, thereby, of protecting the democratic process") dem legitimen Ziel des Schutzes der Rechte anderer im Sinne des Art 10 Abs 2 EMRK entspreche (RNr 78; Kritik schon daran gibt es in der ersten abweichenden Meinung; RNr 12: "for aims which may not necessarily fully conform to one or more of the legitimate aims of Article 10 § 2").

4. Allgemeine Grundsätze - NGOs als public watchdogs
Der EGMR legt dann anhand seiner Rechtsprechung die allgemeinen Grundsätze für die Beurteilung von Eingriffen in das Recht auf freie Meinungsäußerung nach Art 10 EMRK dar (RNr 100-105) und betont dabei auch, dass eine NGO, wenn sie auf Angelegenheiten von öffentlichem Interesse aufmerksam macht, eine Rolle als "public watchdog" ausübt, die von vergleichbarer Bedeutung wie jene der Presse ist (Urteil Vides Aizsardzības Klubs, RNr 42). Der Beurteilungsspielraum des Staates sei im vorliegenden Kontext daher eng - allerdings nur im Prinzip: "the margin of appreciation to be accorded to the State in the present context is, in principle, a narrow one" (RNr 104).

5. "Vorbemerkungen" - Rechtfertigung einer allgemeinen Maßnahme
Interessant ist, dass der EGMR nicht nur - wie sonst üblich - zwischen den allgemeinen Grundsätzen und ihrer Anwendung auf den konkreten Fall unterscheidet, sondern sich im vorliegenden Fall auch noch zu umfassenden "Vorbemerkungen" (RNr 106-112) veranlasst sieht. Er hebt hervor, dass die Verfahrensparteien darin übereinstimmten, dass politische Werbung durch eine allgemeine Maßnahme geregelt werden könne, dass aber Meinungsdifferenzen zur möglichen Breite dieser Maßnahme bestünden. Wesentlich sei aber, dass eine generelle Maßnahme von einer Vorzensur ("prior restraint") betreffend eine individuelle Äußerung zu unterscheiden ist.

Um die Verhältnismäßigkeit einer Maßnahme zu beurteilen, müssen vor allem die gesetzgeberischen Entscheidungen bewertet werden. Die Qualität der parlamentarischen und gerichtlichen Kontrolle der Notwendigkeit einer Maßnahme ist dabei von besonderer Bedeutung (RNr 108). Je überzeugender die allgemeine Rechtfertigung für die allgemeine Maßnahme ist, desto weniger Bedeutung legt der Gerichtshof ihren Auswirkungen im Einzelfall bei (RNr 109).

Relevant ist dabei nicht, ob weniger strenge Regeln hätten erlassen werden können oder ob gar der Staat beweisen könnte, dass das legitime Ziel ohne Verbot nicht erreicht werden könnte; es geht vielmehr darum, ob der Gesetzgeber durch die Annahme der allgemeinen Maßnahme und damit der mit ihr getroffenen Abwägung innerhalb des ihm zukommenden Beurteilungsspielraums gehandelt hat (RNr 110).

Der EGMR erinnert dann an den Reichtum historischer, kultureller und politischer Unterschiede innerhalb Europas, sodass es an jedem Staat liege, die eigene demokratische Vision zu formen. Aufgrund ihres direkten und ständigen Kontakts mit den wesentlichen Kräften in ihren Ländern, der Gesellschaft und deren Bedürfnissen seien die gesetzgeberischen und gerichtlichen Organe in der besten Position, um die besonderen Schwierigkeiten beim Schutz der demokratischen Struktur in ihren jeweiligen Staaten zu bewerten. Den Staaten müsse bei dieser landesspezifischen und komplexen Bewertung, die im vorliegenden Fall von zentraler Bedeutung für die gesetzgeberischen Entscheidungen ist, ein gewisses Ermessen eingeräumt werden (RNr 111).

Interessant ist, dass der EGMR schon in dieser Vorbemerkung auf eine vorzunehmende Abwägung zwischen dem Recht der NGO auf Informationsweitergabe und dem Wunsch(!) der Behörden nach Schutz der demokratischen Debatte eingeht:
112. Finally, the Court notes that both parties have the same objective namely, the maintenance of a free and pluralist debate on matters of public interest and, more generally, contributing to the democratic process. The Court is required therefore to balance, on the one hand, the applicant NGO’s right to impart information and ideas of general interest which the public is entitled to receive with, on the other, the authorities’ desire to protect the democratic debate and process from distortion by powerful financial groups with advantageous access to influential media. The Court recognises that such groups could obtain competitive advantages in the area of paid advertising and thereby curtail a free and pluralist debate, of which the State remains the ultimate guarantor. Regulation of the broadcasted public interest debate can therefore be necessary within the meaning of Article 10 § 2 of the Convention.
6. Verhältnismäßigkeit - genaue parlamentarische Prüfung
Bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der generellen Maßnahme (des allgemeinen Verbots politischer Werbung) betont der EGMR zunächst, dass das Verbot zwar seit den 1950er Jahren besteht, aber die Notwendigkeit durch den Bericht des Committee on Standards in Public Life (Neill Committee) im Jahr 1998 spezifisch geprüft und bestätigt worden sei. In der Folge sei ein Weißbuch, das wieder ein Verbot politischer Werbung enthielt, erarbeitet und zur Konsultation gestellt worden. Die Auswirkungen des EGMR-Urteils VgT aus dem Jahr 2001 seien dann in allen Phasen der Gesetzesvorbereitung geprüft worden. Im Jahr 2002 sei ein Gesetzesentwurf vorgestellt worden, wobei die Erläuterungen wiederum ausführlich auf das Urteil VgT eingingen. Alle konsultierten spezialisierten Einrichtungen seien für die Beibehaltung des Verbots gewesen und hätten die Auffassung vertreten, dass es sich dabei auch im Lichte des VgT-Urteils um eine verhältnismäßige allgemeine Maßnahme handle. Die Regierung habe sogar die von ihr eingeholte rechtliche Begutachtung veröffentlicht. Das Gesetz, das das Verbot enthält, sei schließlich ohne Gegenstimme verabschiedet worden (RNr 114): 
114. [...] The prohibition was therefore the culmination of an exceptional examination by parliamentary bodies of the cultural, political and legal aspects of the prohibition as part of the broader regulatory system governing broadcasted public interest expression in the United Kingdom and all bodies found the prohibition to have been a necessary interference with Article 10 rights.
Diese besondere Kompetenz des Parlaments und die vorherige umfassende Konsultation über die EMRK-Kompatibilität des Verbots erklärt auch die Zurückhaltung der nationalen Richter. Dennoch wurde die Verhältnismäßigkeit von den nationalen Gerichten - die auch das VgT-Urteil zitierten - eingehend erörtert. 
116. The Court, for its part, attaches considerable weight to these exacting and pertinent reviews, by both parliamentary and judicial bodies, of the complex regulatory regime governing political broadcasting in the United Kingdom and to their view that the general measure was necessary to prevent the distortion of crucial public interest debates and, thereby, the undermining of the democratic process.
7. Sinkende Bedeutung der Rundfunkwerbung wegen Internet und sozialen Medien?
Der EGMR hält es weiters für wesentlich, dass das Verbot so umschrieben war, dass es dem Risiko der Verzerrung, die der Staat verhindern wollte, mit der geringst möglichen Beeinträchtigung der Freiheit der Meinungsäußerung begegnen sollte. Das Verbot galt nur der Werbung (wegen deren naturgemäß parteilichen Charakters), der entgeltlichen Werbung (wegen der Gefahr ungleichgewichtigen Zugangs je nach finanziellen Möglichkeiten) und der politischen Werbung (weil diese "das Herz des demokratischen Prozesses" betraf). Außerdem war das Verbot auf bestimmte Medien (Hörfunk und Fernsehen) beschränkt, weil diese die einflussreichsten und teuersten Medien sind. Eine Reihe alternativer Medien sei der beschwerdeführenden NGO zur Verfügung gestanden (RNr 117). 

Das Argument der beschwerdeführenden NGO, die Beschränkung des Verbots auf Hörfunk- und Fernsehwerbung sei angesichts der vergleichbaren Wirkungsmacht neuerer Medien wie des Internet unlogisch, überzeugte den EGMR nicht:
118. [...] However, the Court considers coherent a distinction based on the particular influence of the broadcast media. In particular, the Court recognises the immediate and powerful effect of the broadcast media, an impact reinforced by the continuing function of radio and television as familiar sources of entertainment in the intimacy of the home (Jersild v. Denmark, § 31; Murphy v. Ireland [im Blog dazu hier], § 74; TV Vest [im Blog dazu hier], at § 60; and Centro Europa 7 S.R.L. and Di Stefano v. Italy [im Blog dazu hier], § 132). In addition, the choices inherent in the use of the internet and social media mean that the information emerging therefrom does not have the same synchronicity or impact as broadcasted information. Notwithstanding therefore the significant development of the internet and social media in recent years, there is no evidence of a sufficiently serious shift in the respective influences of the new and of the broadcast media in the respondent State to undermine the need for special measures for the latter.
Dieser Auffassung tritt die zweite, von Richterin Tulkens verfasste abweichende Meinung deutlich entgegen: dort heißt es (RNr 11): 
Information obtained through the use of the Internet and social networks is gradually having the same impact, if not more, as broadcasted information. Their development in recent years undoubtedly signals a sufficiently serious shift in the influence of traditional broadcasting media to undermine the need to apply special measures to the latter.
8. Weitere Abwägung 
Dass Rundfunkwerbung nicht mehr teurer war als Werbung in anderen Medien, mochte die Mehrheit des EGMR nicht glauben: "The Court considers that it is sufficient to note, [...] that broadcasted advertisements had an advantage of which advertisers and broadcasters were aware and for which advertisers would pay large sums of money, far beyond the reach of most NGOs who would wish to participate in the public debate." (RNr 120)

Entgegen der Ansicht der beschwerdeführenden NGO war der EGMR auch nicht der Ansicht, dass die allgemeinen Regeln, wonach vor Wahlen gratis Sendezeit für wahlwerbende Parteien vergeben wird, für den Beschwerdefall nicht relevant wäre: Auch die "kontrollierte Lockerung" des Verbots müsse ein wesentlicher Faktor in der Beurteilung des Gesamtgleichgewichts ("overall balance") sein, das durch die allgemeine Maßnahme erreicht werde (RNr 121). 

Und schließlich sah der EGMR auch keine Verpflichtung des Staates, den Anwendungsbereich des Verbots einzuschränken, um Werbung von Initiativgruppen außerhalb von Wahlzeiten zu erlauben. Auf nationaler Ebene war dazu vor allem auf die Gefahr von Missbrauch und Willkür hingewiesen worden - was der EGMR billigt:  
122. [...] The risk of abuse is to be primarily assessed by the domestic authorities [...] and the Court considers it reasonable to fear that this option would give rise to a risk of wealthy bodies with agendas being fronted by social advocacy groups created for that precise purpose. Financial caps on advertising could be circumvented by those wealthy bodies creating a large number of similar interest groups, thereby accumulating advertising time. The Court also considers rational the concern that a prohibition requiring a case-by-case distinction between advertisers and advertisements might not be a feasible means of achieving the legitimate aim. In particular, having regard to the complex regulatory background, this form of control could lead to uncertainty, litigation, expense and delay as well as to allegations of discrimination and arbitrariness, these being reasons which can justify a general measure [...]. It was reasonable therefore for the Government to fear that the proposed alternative option was not feasible and that it might compromise the principle of broadcasting impartiality, a cornerstone of the regulatory system at issue [...].
9. Kein europäischer Konsens
Der EGMR betont, dass es keinen Konsens der Konventionsstaaten gibt, wie bezahlte politische Werbung zu regulieren sei. Auch wenn es einen Trend weg von breiten Verboten gebe, so bleiben immer noch beträchtliche Unterschiede. Dieser Mangel an Konsens erweitert den Beurteilungsspielraum der Konventionsstaaten (RNr 123).

10. Auswirkungen des Verbots
Die Auswirkungen des Verbots, so der EGMR in RNr 124, überwiegen die überzeugende Rechtfertigung für die allgemeine Maßnahme nicht. Die beschwerdeführende NGO könne an (politischen) Hörfunk- und Fernsehdiskussionen teilnehmen, sie könne - wenn sie eine wohltätige Einrichtung gründe, dafür auch im Fernsehen werben, und sie habe vor allem vollen Zugang für Werbung in allen Medien außer Hörfunk und Fernsehen, also in Presse, Internet (einschließlich social media), Demonstrationen (als Medium!?), Plakate und Flugblätter. 

Und nachdem der EGMR zunächst Internet und soziale Medien als nicht vergleichbar mit Rundfunk abgetan hat, verweist er die beschwerdeführende NGO dann gerade darauf, weil es sich dabei um mächtige Kommunikationswerkzeuge handelt (RNr 124): 
"Even if it has not been shown that the internet, with its social media, is more influential than the broadcast media in the respondent State [...], those new media remain powerful communication tools which can be of significant assistance to the applicant NGO in achieving its own objectives."
11. Ergebnis
Im Ergebnis hält die knappe Mehrheit der Großen Kammer daher die von den Behörden gegebene Begründung für das Verbot als relevant und ausreichend, sodass das Verbot nicht als unverhältnismäßiger Eingriff in das Recht auf freie Meinungsäußerung anzusehen ist und keine Verletzung des Art 10 EMRK vorliegt. 

12. Zustimmendes Sondervotum von Richter Bratza
Der aus dem Vereinigten Königreich stammende Richter (und frühere EGMR-Präsident) Bratza erklärt seine zustimmende Ansicht in einem ausführlichen Sondervotum. Bemerkenswert an diesem Votum ist vor allem die deutliche Kritik am VgT-Urteil (die im Mehrheitsvotum nicht zum Ausdruck gebracht wurde) und die Betonung der Notwendigkeit einer "klaren Linie" durch eine allgemeine Maßnahme, auch wenn das Festhalten an einer solchen klaren, allgemeinen Regelung eine Härtefall für den einzelnen Betroffenen darstellen kann. Bratza betont auch, dass nur ein Verbot einer bestimmten Art politischer Äußerung (nämlich Werbung) in einem bestimmten Teil der Medien (Rundfunk) zu beurteilen war und Äußerungen anderer Art oder in anderen Medien zulässig blieben. 

Auch Bratza meint, dass die beschwerdeführende NGO nicht gehindert werde, ihre Message im Rundfunk auf andere Art als durch Werbung zu verbreiten, zum Beispiel in dem sie zu aktuellen Sendungen oder Diskussionen beitrage. Diese etwas naive Sicht wird übrigens in der ersten abweichenden Meinung zerpflückt; dort heißt es in RNr 13:
The hope that Animal Defenders International will be able to make their views known thanks to “programming” disregards the reality that broadcasting, and television in particular, is driven by commercial advertising. Programming is a matter of editorial choice and is subject to the need to maximize viewership. Even in the context of public broadcasting, with all its obligations of fairness, there is a strong tendency to avoid divisive or offensive topics. Programming choices are not likely to stand on the side of NGOs which may represent minority or controversial views, or are critical of the Government of the day which has considerable control over public broadcasting, even in the presence of important safeguards as to daily programming.
Nach seiner Kritik am Urteil VgT befasst sich Bratza noch ausführlich mit der Bedeutung der - sorgfältig vorbereiteten - nationalen parlamentarischen Entscheidung, wobei er diesbezüglich auf den Unterschied zum Fall Hirst (No. 2) hinweist, in dem wegen der Verweigerung des Wahlrechts für Strafgefangene eine Verletzung des Art 3 1. ZP EMRK festgestellt wurde, was im Vereinigten Königreich bis heute zu massiver Kritik (bis hin zur Forderung nach dem Austritt aus der EMRK) führt. Im weiteren Text des Sondervotums lobt Bratza noch die Sorgfalt der englischen Richter und betont schließlich, dass der EGMR nicht selbst eine Abwägung vorzunehmen hat und auch nicht seine Auffassung, wie eine faire und handhabbare Kompromisslösung gefunden werden könne, an die Stelle jener des nationalen Gesetzgebers stellen soll. Alles in allem hat man beim Lesen des Sondervotums das Gefühl, dass es sich weniger an die Beschwerdeführerin richtet als vielmehr an den Regierung, Gesetzgeber und Öffentlichkeit im Vereinigten Königreich. 

13. Abweichende Meinung 1: Ziemele (Lettland), Sajó (Ungarn), Kalaydjieva (Bulgarien), Vučinić (Montenegro), De Gaetano (Malta)
Die erste der beiden abweichenden Meinungen ist deutlich libertär ausgerichtet, mit starken Zweifeln an hoheitlich verordneten Einschränkungen, die der Freiheit dienen sollen, und einigen markanten "soundbites", schon von Beginn an, wenn die Unterscheidung zum Fall VgT zum Thema gemacht wird:
We are particularly struck by the fact that when one compares the outcome in this case with the outcome in the case of VgT [...] the almost inescapable conclusion must be that an essentially identical “general prohibition” on “political advertising” [...] is not necessary in Swiss democratic society, but is proportionate and a fortiori necessary in the democratic society of the United Kingdom. We find it extremely difficult to understand this double standard within the context of a Convention whose minimum standards should be equally applicable throughout all the States parties to it.
Die abweichende Meinung wendet sich vor allem gegen den Zugang der Mehrheit, die allgemeine Maßnahme    gewissermaßen in einem milderen Licht zu sehen als individuelle Beschränkungen. Vor allem der besondere Respekt gegenüber dem Gesetzgeber wird in der abweichenden Meinung nicht geteilt: Insbesondere die
9. [...] The fact that a general measure was enacted in a fair and careful manner by Parliament does not alter the duty incumbent upon the Court to apply the established standards that serve for the protection of fundamental human rights. Nor does the fact that a particular topic is debated (possibly repeatedly) by the legislature necessarily mean that the conclusion reached by that legislature is Convention compliant; and nor does such (repeated) debate alter the margin of appreciation accorded to the State. Of course, a thorough parliamentary debate may help the Court to understand the pressing social need for the interference in a given society. In the spirit of subsidiarity, such explanation is a matter for honest consideration. In the present judgment, however, excessive importance has been attributed to the process generating the general measure, which has resulted in the overruling, at least in substance, of VgT, a judgment which inspired a number of member States to repeal their general ban -- a change that was effected without major difficulties.
Die abweichende Meinung sieht ein Verbot politischer Werbung überhaupt als problematisch an: "there seems to be an inherent contradiction in a viable democracy safeguarded by broadcasting restrictions." 
12 [...] There is a risk that by developing the notion of positive obligations to protect the rights under Articles 8 to 11, and especially in the context of Articles 9 to 11, one can lose sight of the fundamental negative obligation of the State to abstain from interfering. The very initiative to legislate on the exercise of freedom in the name of broadcasting freedom, and in order to promote democracy in general terms, and for aims which may not necessarily fully conform to one or more of the legitimate aims of Article 10 § 2, remains problematic. The ban itself creates the condition it is supposedly trying to avert – out of fear that small organisations could not win a broadcast competition of ideas, it prevents them from competing at all. It is one thing to level a pitch; it is another to lock the gates to the cricket field.
Und schließlich wendet sich die abweichende Meinung gegen einen gewissen paternalistischen Zug, den sie in der Mehrheitsmeinung erkennt: 
13. [...] Freedom of expression is based on the assumption that the speakers, not the Government, know best what they want to say and how to say it. [...]
14. There can be no robust democracy through benevolent silencing of all voices (except those of the political parties) and providing access only through programming. A robust democracy is not helped by well‑intentioned paternalism. Where there is little scope for restriction of a right, the proportionality analysis requires consideration of the existence of less restrictive alternatives. An individualised consideration of the proposed advertisement, for example like the one that operates for commercial advertisements, is one such possibility. A narrower definition of political advertisement could be another. Moreover, the respondent Government did not consider the difference between public and private broadcasting, which have different standards of impartiality. 
14. Abweichende Meinung 2: Tulkens (Belgien), Spielmann (Luxemburg), Laffranque (Estland)
Ebenfalls mit der Mehrheit nicht einverstanden ist Richterin Tulkens, der sich Präsident Spielmann und Richterin Laffranque anschließen. Anders als in der ersten - fast radikal libertären - abweichenden Meinung sieht diese Meinung Einschränkungen durchaus als möglich an; sie hält es - wie die Mehrheitsmeinung - auch für notwendig, bei der Beurteilung der Maßnahme das Recht der beschwerdeführenden NGO gegen das Streben nach Schutz der demokratischen Debatte abzuwägen. Eine gewisse Regulierung der Debatte im öffentlichen Interesse in Hörfunk und Fernsehen könne daher im Sinne des Art 10 Abs 2 EMRK notwendig sein. 

Tulkens hält es aber angesichts der vergleichbaren Stärke neuer Medien wie des Internet für unlogisch, das Verbot nur auf Radio und Fernsehen zu beschränken (siehe schon oben 7.). Auch reiche das britische Verbot politischer Werbung weiter als das vom EGMR als exzessiv erachtete Verbot im Fall VgT. Das breite Verbot sei gegen den Trend, der in anderen Konventionsstaaten zu beobachten sei. Weder die gesetzgebenden Körperschaften noch die nationalen Gerichte hätten überzeugende Argumente vorgebracht, warum weniger weitreichende Beschränkungen, wie sie in anderen Staaten bestünden, abzulehnen seien. 

Die beschwerdeführende NGO habe auf eine Angelegenheit von öffentlichem Interesse hingewiesen; niemand habe vorgebracht, dass die Werbung schockierend oder verwerflich gewesen wäre. Das Verbot wurde auch unabhängig von der Identität der Organisation angewandt: niemand hatte behauptet, dass die beschwerdeführende NGO finanzkräftig sei und das Ziel oder die Möglichkeit hätte, die Unparteilichkeit des Rundfunkveranstalters zu gefährden oder die öffentliche Debatte unangemessen zu verzerren (oder dass sie einen Deckmantel für eine derartige mächtige Gruppe gebildet hätte). Die NGO habe nur an einer allgemeinen Debatte über Tierschutz teilnehmen wollen. 
To illustrate the scale of the ban’s effect in the applicant NGO’s case, one need only compare its situation to that of a commercial firm: the latter would have had full freedom, limited only by its financial resources, to screen advertisements using animals to promote its products, an approach directly contrary to the values of the applicant NGO.
15. Auswirkungen?
Das Urteil hat keine unmittelbaren Auswirkungen auf Österreich (politische Fernsehwerbung in Österreich ist grundsätzlich erlaubt; siehe im Blog dazu jüngst hier, gegen Ende). Spannend kann natürlich sein, ob bzw wie weit der EGMR auch in Zukunft - wie hier in der Mehrheitsmeinung - die parlamentarische und außerparlamentarische Vorbereitung von Rechtsvorschriften bei einer Prüfung von Eingriffen in die Rechte nach Art 10 EMRK einbeziehen wird. Da es in Österreich eine gewisse Tradition gibt, Rundfunk-Rechtsvorschriften eher erst in letzter Sekunde - in den Ausschussberatungen oder auch erst durch Änderungsanträge im Plenum des Nationalrates - zu finalisieren, oft ohne besondere Erläuterungen (vor allem, wenn die Änderungen etwa auf Deals Verhandlungsergebnissen, zB von ORF und VÖZ, beruhen), hätte ich aber wenig Hoffnung, dass man zur Verteidigung österreichischer Rechtsvorschriften auf ähnlich umfassendes Material zurückgreifen könnte, wie es im hier entschiedenen Fall möglich war.

Interessant wäre natürlich auch eine Prüfung, inwieweit die neuen ungarischen Regelungen, nach denen politische Werbung nun ausgerechnet in Privatsendern untersagt ist (siehe zB hier und hier), unter Berücksichtigung des heutigen Urteils mit Art 10 EMRK kompatibel sind. Dass der EGMR nun in der Großen Kammer (mit knapper Mehrheit) das Verbot politischer Werbung im Vereinigten Königreich akzeptiert hat, bedeutet aber jedenfalls nicht, dass alle derartigen Verbote zulässig wären (zumal die schon gefällten Urteile VgT und TV Vest jedenfalls formal nicht "overruled" wurden).

April 04 2013

VfGH zur Abwägung zwischen Rundfunkfreiheit des ORF und Freiheit der journalistischen Berufsausübung der ORF-JournalistInnen

Darf sich der (stv.) Chefredakteur eines ORF-Landesstudios von seinen JournalistInnen per Rundmail wünschen, dass sie einen Attentäter nicht als "christlichen Fundamentalisten" bezeichnen? KommAustria und Bundeskommunikationssenat (Bescheid des BKS vom 28.03.2012) hatten ein solches Mail als Verletzung des § 32 Abs 1 ORF-Gesetz gesehen (nach dieser Bestimmung hat der ORF die Unabhängigkeit und Eigenverantwortlichkeit aller programmgestaltenden Mitarbeiter sowie die Freiheit der journalistischen Berufsausübung aller journalistischen Mitarbeiter bei Besorgung aller ihnen übertragenen Aufgaben im Rahmen dieses Bundesgesetzes zu beachten).

Der Verfassungsgerichtshof sieht das anders: mit Erkenntnis vom 14.03.2013, B 518/12 (noch nicht im RIS) hat er den Bescheid des Bundeskommunikationssenates nun aufgehoben, weil der ORF dadurch in seinem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf Meinungsäußerungs- und Rundfunkfreiheit verletzt worden sei.

Der VfGH sieht dabei mehrere Grundrechtsträger - zunächst den ORF selbst: "auch die Einflussnahme auf den Inhalt der Berichterstat­tung durch leitende programmgestaltende Mitarbeiter [fällt] in den Schutz­bereich der Rundfunk­frei­heit des ORF" heißt es dazu im Erkenntnis. Grundrechtsträger sind aber auch die journalistischen MitarbeiterInnen, sodass eine Abwägung stattzufinden hat. Im Einzelnen führt der VfGH aus (Hervorhebungen hinzugefügt):
Journalistische Mitarbeiter des ORF [...] genießen die aus Art. 10 EMRK abzuleitende Freiheit der journalistischen Berufsausübung, die durch das BVG Rundfunk konkretisiert wird [...]. Insofern besteht auch eine staatliche Schutzpflicht in den Rechtsbeziehungen zwischen dem Journalisten und dem Rundfunkveranstalter, bei dem er beschäftigt und für den er tätig ist (EGMR 17.9.2009, Fall Manole ua., Appl. 13.936/02, Z 95 ff., 107 [Anm: dazu im Blog hier]). Diesen verfassungsrechtlichen Vorgaben entsprechend sieht § 32 Abs. 1 ORF-G vor, dass journalistische Mitarbeiter in Ausübung ihrer Tätigkeit insbesondere nicht dazu verhalten werden dürfen, etwas abzufassen oder zu verantworten, was der Freiheit der journalistischen Berufsausübung widerspricht. Ein Recht der journalistischen Mitarbeiter auf uneingeschränkte Veröffentlichung von Sendungen mit bestimmten Inhalten ist aber weder dem Art. I Abs. 2 BVG Rundfunk noch der Bestimmung des § 32 Abs. 1 ORF-G zu entnehmen, anders gewendet: der ORF ist nicht dazu verpflichtet, die von den journalistischen Mitarbeitern gestalteten, ihrer jeweiligen Überzeugung entsprechenden Sendungsinhalte zu veröffentlichen.
Die Freiheit der journalistischen Berufsausübung ist nicht schrankenlos, sondern ihrerseits durch die Rundfunkfreiheit des ORF und insbesondere das Objektivitätsgebot begrenzt (vgl. VfSlg. 12.086/1989). Die Kollision zwischen der individuellen Freiheit der einzelnen journalistischen Mitarbeiter und der ihr insoweit entsprechenden Schutzpflicht einerseits und der Rundfunkfreiheit des ORF andererseits ist durch Abwägung der Interessen im Rahmen von Art. 10 Abs. 2 EMRK zum Ausgleich zu bringen. Auf einfachgesetzlicher Ebene treffen § 33 ORF-G und das auf seiner Grundlage ergangene Redakteursstatut, die insbesondere auch Regelungen darüber enthalten, wie bei einem Konflikt zwischen der Medienfreiheit des einzelnen Mitarbeiters und der Pflicht zur Wahrung des Objektivitätsgebots im Fall der redaktionellen Bearbeitung des Beitrags eines journalistischen Mitarbeiters vorzugehen ist, Vorkehrungen dafür, dass die Medienfreiheit des einzelnen journalistischen Mitarbeiters gewahrt wird.
Gestützt auf seine Rundfunkfreiheit ist der ORF unter Wahrung der Meinungsfreiheit des einzelnen journalistischen Mitarbeiters jedenfalls berechtigt, auf Sendungsinhalte Einfluss zu nehmen, soweit dies zur Einhaltung der dem ORF verfassungsgesetzlich aufgegebenen Verpflichtung zur Objektivität und Unparteilichkeit der Berichterstattung und zur Berücksichtigung der Meinungsvielfalt erforderlich ist, wie sich aus Art. I Abs. 2 BVG Rundfunk ergibt. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Einflussnahme auf Sendungsinhalte durch den ORF (dh. durch das eine Anweisung gebende Organ) ist jedoch nicht auf diese Fälle beschränkt, steht dem ORF doch das von Art. 10 EMRK iVm dem BVG Rundfunk geschützte Recht zu, im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben seine Sendungen zu gestalten. Dabei hat der ORF, wenn es wie hier um den Ausgleich kollidierender Ansprüche zweier Grundrechtsträger geht, einen Beurteilungsspielraum, der seine Grenze in der individuellen Freiheit des einzelnen journalistischen Mitarbeiters findet.
Der ORF und die dem einzelnen Mitarbeiter vorgesetzten Organe dürfen – jenseits der Entscheidung, ob ein bestimmter von einem journalistischen Mitarbeiter gestalteter Beitrag überhaupt gesendet wird – auf den Inhalt der Sendung nicht dergestalt Einfluss nehmen, dass Tatsachenmitteilungen in Nachrichtensendungen unterdrückt werden müssen, bestimmte Quellen, wie zB Agenturmeldungen, nicht ausgewertet werden dürfen oder bereits recherchierte Fakten unberücksichtigt bleiben müssen. Den Organen des ORF ist im Rahmen der Rundfunkfreiheit aber nicht jede Möglichkeit genommen, gegenüber journalistischen Mitarbeitern auf Bewertungen Einfluss zu nehmen, die – zumal bei unsicherer Tatsachenlage – eine Berichterstattung zur Folge haben könnten, die in Konflikt mit den gesetzlichen Vorgaben geraten könnte. [...]
Dabei muss der ORF zur Abwendung der Feststellung einer Gesetzesverletzung nicht nachweisen, dass eine solche Einflussnahme tatsächlich erfolgen muss, damit der ORF die Verletzung des Objektivitätsgebots oder anderer gesetzlicher Vorgaben vermeiden kann. Vielmehr muss als Voraussetzung für die Feststellung einer Verletzung des ORF-G begründbar sein, dass die Freiheit der journalistischen Berufsausübung in unverhältnismäßiger Weise beschränkt wurde, etwa dadurch, dass die Annahme zutrifft, eine anweisende Person habe aus dem Motiv gehandelt, Informationen über bestimmte Tatsachen zu unterdrücken.
Mit anderen Worten: eine Einflussnahme von Vorgesetzten auf die Berichterstattung ist zulässig, und der ORF braucht sich bei einer dementsprechenden Weisung oder einem "Wunsch" auch nicht freibeweisen, dass die Einflussnahme notwendig war, um eine sonst drohende Gesetzesverletzung abzuwenden. Nur wenn man begründen kann, dass die Weisung (der "Wunsch") gerade dazu dienen sollte, die gebotene objektive Berichterstattung zu verhindern, läge ein Verstoß gegen § 32 Abs 1 ORF-G vor.

Für den konkreten Fall analysiert der VfGH dann noch das Mail des stv. Chefredakteurs, das - so der VfGH - eine "zurückhaltend formulierte" Empfehlung gewesen sei: "Der Verfasser der E-Mail hat somit auf Grundlage der Annahme einer unsicheren Tatsachenlage eine Empfehlung abgegeben, die im Zusammenhang mit der vorangehenden Begründung nachvollziehbar ist."

Der Bundeskommunikationssenat habe daher nicht davon ausgehen können, dass die Aufforderung durch den für die Sendung verantwortlichen Redakteur, eine bestimmte Formulierung nicht zu verwenden, die Freiheit der journalistischen Mitarbeiter in einem Ausmaß beeinträchtigt hätte, das die Feststellung einer Verletzung des ORF-G rechtfertigen würde. Die Feststellung der Verletzung des § 32 Abs 1 ORF G bedeute unter diesen Umständen eine Verletzung des Art 10 EMRK iVm dem Art I Abs 2 BVG Rundfunk.

April 02 2013

Vermischte Lesehinweise (38): Medienvielfalt, Medienregulierung, Telekomrecht, ...

Nach längerer Zeit wieder einmal eine bunte Zusammenstellung von  Lesehinweisen (bzw Links) zu den Schwerpunktthemen dieses Blogs.

1. Medienvielfalt, vor allem zur High-Level Group on Media Freedom and Pluralism
Die im Oktober 2011 von Kommissions-Vizepräsidentin Kroes ad hoc eingesetzte "High Level Group on Media Freedom and Pluralism", bestehend aus der früheren lettischen Präsidentin Prof. Vaira Vīķe-Freiberga als Vorsitzender und Prof. Herta Däubler-Gmelin, Prof. Luís Miguel Poiares Pessoa Maduro und Ben Hammersley als weiteren Mitgliedern, hat am 21.01.2013 ihren Endbericht abgeliefert (mehr dazu auf der Übersichtsseite der Kommission mit dem Endbericht, einer auch deutschsprachigen Zusammenfassung und den Terms of Reference).

Der Bericht enthält einige Empfehlungen, wie sie in der akademischen Diskussion um Medienfreiheit und Medienvielfalt in der einen oder anderen Form schon vielfach gemacht wurden, beinhaltet also für Beobachter der einschlägigen Diskussion nichts wirklich Neues. An Bedeutung gewinnen die Empfehlungen freilich dadurch, dass sie in einem von der Kommission (mit entsprechender PR-Begleitung) eingeladenen Bericht stehen, sodass zu erwarten ist, dass sich die Kommission bei ihrem weiteren Vorgehen daran orientieren könnte (siehe dazu zB den Blogbeitrag von Neelie Kroas: Media freedom is a delicate flower). Besonders interessant sind natürlich die Empfehlungen, die vor dem Hintergrund der ungarischen Situation gelesen werden können (etwa: "Die EU sollte befugt sein, auf der Ebene der Mitgliedstaaten zum Schutz der Freiheit und Vielfalt der Medien einzugreifen, um dadurch den Wesensgehalt der Rechte zu garantieren, die den EU‐Bürgern durch die Verträge verliehen werden"), und damit zusammenhängend auch die Empfehlungen zu einem stärkeren "Monitoring" der Medienfreiheit:
"Um die europäischen Werte der Freiheit und des Pluralismus zu stärken, sollte die EU der europäischen Grundrechteagentur in ihrem Arbeitsprogramm eine Beobachtungsrolle in Bezug auf die Freiheit und Vielfalt der Medien auf nationaler Ebene zuweisen und die entsprechenden Mittel bereitstellen. Die Agentur würde dann über etwaige Gefahren für die Freiheit und Vielfalt der Medien in der EU regelmäßig Bericht erstatten. [...] Als Alternative zu dem in der vorangehenden Empfehlung vorgeschlagenen Mechanismus könnte die EU auch eine unabhängige Beobachtungsstelle einrichten, die idealerweise im Hochschulbereich anzusiedeln und teilweise von der EU zu finanzieren wäre, in ihrer Tätigkeit aber völlig unabhängig sein müsste."
Schließlich empfahl die High Level Group auch unabhängige "Medienräte" mit der Kompetenz zur Verhängung von Bußgeldern:
"Alle EU‐Länder sollten über unabhängige Medienräte verfügen, die politisch und kulturell ausgewogen sowie sozial vielfältig besetzt sind. Die Ernennung der Mitglieder sollte transparent und mit Kontrollmechanismen und Verfahrensgarantien erfolgen. Solche Gremien wären zuständig für die Untersuchung von Beschwerden, ähnlich einem Bürgerbeauftragen für die Medien, würden aber auch kontrollieren, ob die Medienunternehmen z. B. Verhaltensregeln veröffentlicht, ihre Eigentumsverhältnisse offengelegt und Erklärungen zu Interessenkonflikten abgegeben haben. Medienräte sollten über echte Durchsetzungsbefugnisse verfügen, um beispielsweise Bußgelder verhängen, die Veröffentlichung von Entschuldigungen anordnen oder die Berufszulassung für journalistische Tätigkeiten entziehen zu können. Nationale Medienräte sollten sich an eine Reihe europaweiter Normen halten und von der Kommission beaufsichtigt werden, um sicherzustellen, dass sie die europäischen Werte wahren."
Vor allem - aber nicht nur - die britische Presse sah darin einen Angriff auf die Pressefreiheit und begann dementsprechend zu kampagnisieren. Hier eine kleine Auawahl:
Das Thema ist jedenfalls nicht erledigt, die Kommission hat nun als Folge des Berichts erst mal zwei Konsultationen gestartet: eine Konsultation zur Medienfreiheit und -vielfalt und eine Konsultation zur Unabhängigkeit der Regulierungsbehörden für audiovisuelle Medien; siehe dazu auch die Pressemitteilung der Kommission sowie eine Rede von Neelie Kroes.

Mit der Frage, welche Kompetenzen die EU im Bereich der Medienvielfalt und Medienfreiheit hat, setzten sich ForscherInnen des Centre for Media Pluralism and Media Freedom (CMPF) am European University Institute auseinander und schrieben diesen Bericht: Policy Report: European Union Competencies in Respect of Media Pluralism and Media Freedom (siehe dazu auch diesen Beitrag im LSE Media Policy Blog). Und einen interessanten Beitrag zu den "Soft Law"-Initiativen bringt Konstantina Bania: EU soft-law initiatives designed to protect media pluralism: Effective instruments or unnecessary public expenditure?

2. Medienregulierung im UK (+ NZ, AUS): Leveson und die Folgen
Nach dem Leveson-Bericht (siehe dazu im Blog hier) wurden nun im Vereinigten Königreich Vorschläge zur Reform der Presseregulierung gemacht, die im Wesentlichen auf eine neue, durch "Royal Charter" etablierte Selbstregulierungseinrichtung hinauslaufen, die wiederum durch ergänzende strafrechtliche Bestimmungen gestützt ("underpinned") werden soll; insbesondere durch die Möglichkeit von "exemplary damages", was als eine Art "Strafschadenersatz" zu verstehen ist. Die Details finden sich in der Draft Royal Charter on Self-Regulation of the Press, dazu gibt es die ergänzenden Regelungen in der Crime and Courts Bill ("statutory underpinning"), wobei es sich jeweils noch um Entwürfe handelt.

Zur Diskussion über die Entwürfe siehe zB After the Leveson report: What you need to know (ifex), - The 'Leveson Deal' -What is it? (Media Standards Trust), Victory, or "Leveson lite"? (Media Reform Coalition), Rafael Behr auf New Statesman, After Leveson (Stephen Sedley), ein Bericht im Guardian zur Reaktion der Medien und ein weiterer Bericht im Guardian zur Kritik Reaktion des Ex-PCC-Vorsitzenden Meyer. Als Beispiel  dafür, wie sich die Kritik  betroffener Medien gestaltet, verweise ich auf eine Story im Telegraph: Royal Charter: The men who want to kill our free press ("The new system of regulation will turn British newspapers into battlegrounds between opposing lobbyists, vested interests, pedants and anyone else with an axe to grind", illustriert unter anderem mit einem Bild von Hugh Grant, der sich als Opfer der Abhöraktionen für eine Reform eingesetzt hat). Bemerkenswert ist auch der Bericht von Alan Rusbridger, Chefredakteur des Guardian, über die Besprechungen zwischen Vertretern der betroffenen Medien, wie sie mit den Leveson-Empfehlungen umgehen wollten: "Who should guard the Guardian?" (mit Reaktionen anderer Pressevertreter).

Zur juristischen Analyse empfehle ich Hugh Tomlinson, QC, Leveson, Article 10 and Apologies: another red herring und Why extending exemplary damages is the best approach for public interest journalism, weiters Carl Gardner, The Leveson Royal Charter deal und Press Regulation: Th International Aspect, Gill Phillips, Briefing Note on Exemplary Damages and Costs, Ned Beale / Cara Gillingham, Leveson: Inquisitorial Arbitration, sowie Jacob Rowbottom, Leveson, Press Freedom and the Watchdogs ("If there is one lesson to take from Leveson it is that as well as emphasising the checking function of the press, we also ask what checks the press are subject to.").

Im Netz wurde auch umfassend erörtert, inwieweit Blogger in das System eingebunden sind; sie dazu zB die Beiträge Don't Panic (auf Information Rights and Wrongs), Bloggers and the Royal Charter (auf Paul Bernal's Blog), Hacked off, the law, bloggers and small publishers (auf hackinginquiry.org), Leveson vs the Bloggers: How to Make Regulation Work for Everyone (LSE Blog), The Royal Charter, Bloggers and Internet regulation – an extension too far? (Tim Lowles) und Why press regulation should cover blogs (Carl Gardner).

Zum Vergleich - insbesondere mit dem Leveson-Bericht - möchte ich noch auf einen aktuellen Bericht der Neuseeländischen Law Commission hinweisen: The News Media meets "New Media", Rights, Responsibilities and Regulation in the Digital Age (NZLC R128, 2013) Report by the New Zealand Law Commission (12,6 MB pdf); Übersichtsseite (siehe auch den Bericht auf Inforrm's Blog). Unter anderem schlägt die NZLC einen einheitlichen "standards body" (eine Art Medienrat) für alle Mediengattungen vor: "We recommend that the New Zealand Press Council, the Broadcasting Standards Authority and the Online Media Standards Authority be replaced with a single independent standards body with jurisdiction over all news media broadcasters, newspapers, and online providers."

Und schließlich ist noch der schon ein Jahr alte "Finkelstein-Report" zu erwähnen, der Bericht der australischen "Independent Media Inquiry", geleitet von Ray Finkelstein, QC (Übersichtsseite"Report of the Independent Inquiry into the Media and Media Regulation")

3. Medien - Diverses: 
4. Telekom:
5. USA- und Kanada-lastige Lesehinweise:

March 31 2013

Beweise für die Auferstehung? Zum Verbot religiöser und politischer Rundfunkwerbung (aus der Serie "Rundfunkrecht und Ostern")

Ostern und Rundfunkrecht, das ist mittlerweile in diesem Blog schon eine kleine Serie: den Beginn machte der "Lehrbub des Osterhasen", der es vor alle drei österreichischen Höchstgerichte geschafft hat (hier). Im zweiten Teil ging es um einen von der Medienbehörde beanstandeten Werbespot für die ORF "Oster-Nachlese" (hier). Und dann war da noch die Entscheidung des Landesgerichts für Zivilrechtssachen Wien zur Frage, ob der Wunsch "Frohe Ostern" ein - nach dem ORF-Gesetz unzulässiger - Hinweis auf den Inhalt eines periodischen Druckwerks oder nicht doch bloß ein im zeitlichen Zusammenhang mit dem Osterfest nicht unüblicher Wunsch war (hier).

EGMR: Murphy gegen Irland - Verbot religiöser Rundfunkwerbung
Heuer möchte ich auf ein schon fast zehn Jahre altes Urteil des EGMR zu Art 10 EMRK hinweisen, das sich auch mit österlicher Werbung im Rundfunk auseinandersetzt. Im Fall Murphy gegen Irland (Appl. no 44179/98, Urteil vom 10. Juli 2003; siehe auch diese deutschsprachige Zusammenfassung) hatte der EGMR zu beurteilen, ob ein von der irischen Rundfunkbehörde ausgesprochenes Ausstrahlungsverbot für einen Radiospot einer christlichen Organisation diese in ihrem Recht auf freie Meinungsäußerung nach Art 10 EMRK verletzte. Der Spot sollte auf ein Video hinweisen, das "Beweise für die Auferstehung" liefern sollte und das von der christlichen Organisation während der Osterwoche wiederholt vorgeführt (und auch im Satellitenfernsehen gezeigt) wurde. Nach der damaligen irischen Rechtslage war Werbung für religiöse und politische Zwecke untersagt ("No advertisement shall be broadcast which is directed towards any religious or political end"; die aktuelle Rechtslage in Irland enthält ein solches absolutes Verbot nicht mehr, siehe dazu näher Sec. 41(4) des Broadcasting Act 2009).

Das Verbot war daher gesetzlich vorgesehen und der EGMR sah - mit extrem knapper Begründung - auch ein legitimes Interesse für den Eingriff im Sinne des Art 10 Abs 2 EMRK als gegeben an ("to ensure respect for the religious doctrines and beliefs of others so that the aims of the impugned provision were public order and safety together with the protection of the rights and freedoms of others").

Wesentlich ausführlicher setzte sich der EGMR dann mit der Frage auseinander, ob das Verbot in einer demokratischen Gesellschaft notwendig war und ob dafür "ausreichende und relevante" Gründe vorlagen - was er im Ergebnis bejahte, wenngleich unter deutlichem Hinweis auf die konkreten Umstände in Irland, vor allem die "besonderen religiösen Empfindlichkeiten in der irischen Gesellschaft" ("the particular religious sensitivities in Irish society"), auf die sich die irische Regierung zur Rechtfertigung des Verbots stützte. In die Abwägung miteinbezogen wurde auch der Umstand, dass sich das Verbot nur auf audiovisuelle Medien bezog, die - wie der EGMR unter Hinweis auf das Urteil Jersild ausdrücklich anerkannte - "eine unmittelbarere, eindringlichere und stärkere Wirkung auch auf den passiven Rezipienten" hätten. In Printmedien wäre die Werbung daher zulässig gewesen. Außerdem betraf das Verbot nur Werbung, nicht aber die Behandlung religiöser Themen im Programm (einschließlich Dokumentationen, Diskussionen, Filme oder Live-Übertragung von Gottesdiensten). Der Beschwerdeführer hatte das selbe Recht wie jeder andere Bürger, an Programmen über religiöse Themen mitzuwirken und Gottesdienste seiner Kirche übertragen zu lassen. Die Programmgestaltung musste ausgewogen und neutral sein, die Zulässigkeit religiöser Werbung hingegen würde zu einer Begünstigung jener religiösen Gruppen führen, die über größerer Ressorucen verfügten (meines Erachtens sind das eher merkwürdige Argumente: denn welches Recht hat denn ein einfacher Bürger, an religiösen Programmen mitzuwirken, oder gar dass Gottesdienste seiner Kirche übertragen würden? Gerade die ausgewogene Programmgestaltung führt zudem wohl eher dazu, dass in der Bevölkerung stark verankerte Religionsgemeinschaften - die in der Regel auch über mehr Ressourcen verfügen - stärker im Programm vorkommen).

Was unterscheidet religiöse von politischer oder ideeller Werbung?
Das Urteil Murphy ist meines Erachtens nur vor dem konkreten Hintergrund der besonderen irischen Religionskonflikte zu verstehen, auf die der EGMR bei seiner Abwägung Bedacht genommen hat. In Fällen politischer Werbung - die in einigen Mitgliedstaaten, etwa auch in Irland, gleich wie religiöse Werbung geregelt und damit oft verboten oder eingeschränkt war - ist der EGMR nämlich zu anderen Ergebnissen gekommen. Das geschah bereits im Fall VgT Verein gegen Tierfabriken gegen Schweiz (Appl. no. 24699/94; Urteil vom 28. Juni 2001) im Hinblick auf Werbung einer Tierschutzorganisation und schließlich im Fall TV Vest und Rogaland Pensjonistparti gegen Norwegen (Appl. No. 21132/05; Urteil vom 11. Dezember 2008) im Hinblick auf Werbung politischer Parteien (siehe dazu in diesem Blog hier). Auch aus diesen Urteilen ergibt sich freilich nicht, dass politische und ideelle Werbung uneingeschränkt zulässig sein muss, ein völliges Verbot solcher Werbung wäre aber nur zu rechtfertigen, wenn dies im Hinblick auf besondere "Empfindlichkeiten" ("sensitivities as to divisiveness or offensiveness") notwendig wäre. Daher muss man wohl davon ausgehen, dass Einschränkungen etwa in Staaten, in denen massive politische Konflikte erst kurze Zeit zurückliegen - etwa den Staaten des Westbalkan -, andere Maßstäbe anlegen könnte als in etablierten Demokratien ohne jüngere Konfliktvergangenheit. 

Animal Defenders - die Große Kammer des EGMR wird am 22.4. entscheiden
Besonders spannend ist der vor dem EGMR noch anhängige Fall Animal Defenders International gegen Vereinigtes Königreich (Appl. no. 48876/08), in dem die Große Kammer des EGMR am 22. April 2013 ihr Urteil verkünden wird. Dabei geht es wiederum um das Verbot politischer Werbung, diesmal im Vereinigten Königreich, aufgrund dessen ein Fernsehspot der Tierrechtsorganisation ADI (Spot "My Mate's a Primate", hier auf YouTube zu sehen) nicht gesendet werden durfte (mehr Hintergrund dazu im "Statement of Facts" des EGMR und hier bzw hier auf Inforrm's Blog; dort ist auch die Stellungnahme des UK an den EGMR zu finden).

Politische Werbung in Österreich: müssen wir die Krot schlucken?
In Österreich ist politische und religiöse Werbung weder im öffentlich-rechtlichen noch im privaten Rundfunk verboten. 

Der Verfassungsgerichtshof hat in seinem Erkenntnis vom 12.12.2011, B 1672/10, zu einem Fernsehspot der Arbeiterkammer ("Müssen wir jede Krot schlucken?" hier auf YouTube zu sehen) Folgendes ausgeführt:
Vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des EGMR, wonach ein generelles Verbot politischer Werbung iwS im Konflikt mit Art 10 EMRK steht (EGMR 28.6.2001, Fall VgT Verein gegen Tierfabriken, Appl. 24.699/94, und 30.6.2009, Fall VgT Verein gegen Tierfabriken [Nr. 2], Appl. 32.772/02; 11.12.2008, Fall TV Vest AS & Rogaland Pensjonistparti, Appl. 21.132/05), ist § 13 Abs 3 ORF-G [in der damaligen Fassung, nun § 14 Abs 1 ORF-G] verfassungskonform dahingehend zu verstehen, dass er auch nicht-kommerzielle, ideelle Werbung erfasst. Diese Sichtweise entspricht sowohl dem Europäischen Übereinkommen über das grenzüberschreitende Fernsehen (an dessen Werbebegriff sich das Rundfunkgesetz weitgehend orientiert hat, wie sich aus den Materialien zum Übereinkommen über das grenzüberschreitende Fernsehen ergibt: RV 1064 BlgNR 20. GP, 35 ff., und AB 1256 BlgNR 20. GP), als auch der Rechtsprechung des OGH (24.2.2009, 4 Ob 223/08k) sowie der Praxis des BKS (vgl. BKS 28.9.2009, 611.009/0015-BKS/2009; zum Ganzen Kogler, TV (on demand), 2010, 154 f.).
In der Praxis ist allerdings "Werbung mit religiösem oder parteipolitischem Inhalt" in den Fernseh- und Hörfunkprogrammen des ORF aufgrund der AGB für Werbesendungen in den österreichweiten Programmen (Punkt 3d) ausgeschlossen (ebenso in den interessanterweise gesonderten AGB für ORF III, als wäre dieses Programm nicht österreichweit; sowie in den AGB für Radiowerbung in bundeslandweiten Programmen und regionale Fernsehwerbung). Die AGB des ORF für sogenannte "Beiträge im Dienst der Öffentlichkeit" legen fest, dass solche Beiträge keine parteipolitische Werbung beinhalten dürfen (Punkt 1) und schließen auch Beiträge mit religiösem Charakter aus (Punkt 6). Auf orf.at ist Werbung mit religiösem Inhalt ausgeschlossen (Punkt 3.4), nicht hingegen (partei)politische Werbung (AGB ORF.at), dasselbe gilt für Werbung im Teletext (AGB Teletext).

January 17 2013

Kommentar und Objektivität: wie "profil" das ORF-Gesetz falsch versteht

Rosemarie Schwaiger schreibt im aktuellen profil (Nr 3/2013, online nicht frei zugänglich; update 17.01.2013: nun auch - textlich unverändert - online) unter dem Titel "Die Deutungshoheit" über den Politologen Peter Filzmaier, der häufig im ORF als politischer Kommentator zu hören und zu sehen ist. Unter anderem heißt es in diesem Artikel:
"Filzmaiers enorme Frequenz erklärt sich auch mit den Besonderheiten des ORF-Gesetzes. Redakteure des staatlichen Rundfunks sind der Objektivität verpflichtet und dürfen nicht kommentieren." 
Richtig daran ist, dass Redakteure (und Redakteurinnen!) des ORF (der übrigens kein "staatlicher Rundfunk" ist) der Objektivität verpflichtet sind.

Nicht richtig ist, dass Redakteure (und Redakteurinnen!) des ORF nicht kommentieren dürften.

Und auch der Schluss, den man aus diesem Artikel ziehen muss, dass nämlich für Filzmaiers Kommentare die Verpflichtung zur Objektivität nicht gelten würde, stimmt nicht. Denn Filzmaier ist nicht einfacher Interviewgast des ORF, sondern hat - wie Schwaiger auch selbst schreibt - für seine Kommentare einen Vertrag mit dem ORF abgeschlossen. Und damit ist er ein "eigener Kommentator" des ORF, der nach § 4 Abs 5 Z 3 ORF-Gesetz den Grundsatz der Objektivität zu wahren hat. "Für Filzmaier gelten damit die strengen Regeln des ORF-Gesetzes", betont auch der ORF auf seiner Website.

Die profil-Redakteurin hat das ORF-Gesetz also falsch verstanden (oder, viel wahrscheinlicher, gar nicht nachgeschaut), und fact-checker scheint es im profil ohnehin nicht zu geben. Die "Besonderheiten des ORF-Gesetzes" erklären jedenfalls die Bildschirmpräsenz Filzmaiers nicht.

___
PS: Objektivität (Sachlichkeit) heißt nicht, dass auf pointierte Formulierungen verzichtet werden muss. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes sind zwar polemische oder unangemessene Formulierungen ("also solche, die eine sachliche Auseinandersetzung vermissen lassen und in denen es erkennbar darum geht, jemanden bloß zu stellen") mit dem Objektivitätsgebot niemals vereinbar (VwGH 23.06.2010, 2010/03/0009), abgesehen davon aber dürfen im Sinne der gebotenen Gesamtbetrachtung nicht die einzelnen Formulierungen isoliert beurteilt werden. Vielmehr muss stets der Gesamtzusammenhang in Betracht gezogen werden, der das Thema eines Kommentars bestimmt und damit auch der vom Betroffenen gebotene Anlass. Einzelne Formulierungen können daher aus dem Gesamtzusammenhang gerechtfertigt werden (so zB im Erkenntnis vom 10.11.2004, 2002/04/0053 zum Kommentar eines ORF-Redakteurs, in dem einem mittlerweile verstorbenen Kärntner Landeshauptmann die "Filetierung der Verfassung" vorgeworfen worden war).

Dass der Grundsatz der Objektivität nach § 4 Abs 5 Z 3 ORF-Gesetz nicht nur bei Kommentaren, Sachanalysen und Moderationen durch "ORF-Redakteure" (und Redakteurinnen) zu wahren ist, hat der Verwaltungsgerichtshof übrigens im Erkenntnis vom 15.09.2006, 2004/04/0074 zu einer vom ORF produzierten - aber von einer nicht beim ORF beschäftigten Schauspielerin moderierten - Gala ausgesprochen.

January 13 2013

June 12 2012

June 07 2012

November 24 2011

November 21 2011

September 22 2011

September 15 2011

July 19 2011

June 19 2011

June 09 2011

May 06 2011

April 29 2011

April 07 2011

Older posts are this way If this message doesn't go away, click anywhere on the page to continue loading posts.
Could not load more posts
Maybe Soup is currently being updated? I'll try again automatically in a few seconds...
Just a second, loading more posts...
You've reached the end.

Don't be the product, buy the product!

Schweinderl