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July 19 2013

Kurzes Update zum (nach wie vor nicht vorhandenen) Quellenschutz in den USA - NY Times Reporter muss über seine Quelle aussagen

"Der Schutz journalistischer Quellen ist eine der Grundvoraussetzungen der Pressefreiheit", heißt es in der ständigen Rechtsprechung des EGMR zu Art 10 EMRK (etwa im Urteil Goodwin, Abs 39). In Österreich ist das Recht von Medienmitarbeitern, "in einem Strafverfahren oder sonst in einem Verfahren vor Gericht oder einer Verwaltungsbehörde als Zeugen die Beantwortung von Fragen zu verweigern, die die Person des Verfassers, Einsenders oder Gewährsmannes von Beiträgen und Unterlagen oder die ihnen im Hinblick auf ihre Tätigkeit gemachten Mitteilungen betreffen", nach § 31 Mediengesetz sogar absolut geschützt; nach der Rechtsprechung des EGMR wäre die Aufforderung zur Offenlegung einer Quelle ausnahmsweise zulässig, wenn sie durch ein zwingendes öffentliches Interesse ("overriding requirement in the public interest") gerechtfertigt ist.

In den USA gibt es - entgegen einem bei uns weit verbreiteten Irrglauben (siehe dazu im Blog schon einmal hier)  - jedenfalls auf Bundesebene keinen vergleichbaren Schutz für Journalisten. Der U.S. Supreme Court hat sich im Fall Branzburg v. Hayes im Jahr 1972 mit knapper Mehrheit geweigert, aus dem ersten Zusatzartikel zur Verfassung ("First Amendment") ein Recht auf Quellenschutz abzuleiten. Seither wurde mehrfach versucht, diese Frage wieder zum Supreme Court zu bringen - bislang erfolglos (siehe zB zum Fall der NY Times Reporterin Miller, die aufgrund ihrer Weigerung, ihre Quelle zu verraten, ins Gefängnis ging, hier). 

Nun dürfte ein weiterer Fall eines NY Times-Reporters auf dem Weg zum Supreme Court sein: James Risen wurde mit Urteil des U.S. Court of Appeals for the Fourth Circuit vom 19.07.2013 verpflichtet, als Zeuge gegen einen Ex-CIA-Mitarbeiter auszusagen, von dem er möglicherweise vertrauliche Informationen geleakt erhielt. Kernsatz der Mehrheitsmeinung (das Urteil wurde mit 2:1 Stimmen gefällt): 
There is no First Amendment testimonial privilege, absolute or qualified, that protects a reporter from being compelled to testify by the prosecution or the defense in criminal proceedings about criminal conduct that the reporter personally witnessed or participated in, absent a showing of bad faith, harassment, or other such non-legitimate motive, even though the reporter promised confidentiality to his source,"
Richter Gregory verfasste eine dissenting opinion, in der er ua schreibt: "The majority exalts the interests of the government while unduly trampling those of the press, and in doing so, severely impinges on the press and the free flow of information in our society."

Risen will das Urteil bekämpfen: "Mr. Risen has vowed to appeal any loss at the appeals court to the Supreme Court, and to go to prison rather than testify about his sources." heißt es dazu in der New York Times. Ob der Supreme Court den Fall annehmen wird, scheint aber - gerade nach der Erfahrung im Fall Miller - eher zweifelhaft. 

PS: US Attorney General Holder hat vergangene Woche angekündigt, wenigstens die Regeln für den Zugriff auf Telefondaten und Mails von Journalisten enger zu fassen. Immerhin heißt es im diesbezüglichen Bericht des US Justizministeriums "members of the news media will not be subject to prosecution based solely on newsgathering activities." Wenn das nicht beruhigend ist!

July 16 2013

EGMR: Hausdurchsuchung und Beschlagnahme von Speichermedien bei Journalistin war Verletzung des Art 10 EMRK

In seinem heutigen Urteil im Fall Nagla gegen Lettland (Appl. no.73469/10; siehe auch die Pressemitteilung des EGMR) hat der EGMR wieder einmal betont, dass das Recht auf freie Meinungsäußerung auch den adäquaten Schutz journalistischer Quellen umfasst. 

Zum Sachverhalt
Die Beschwerdeführerin vor dem EGMR, die lettische Fernsehjournalistin Ilze Nagla, hatte von einer anonymen Quelle ("Neo") Informationen über Sicherheitsmängel in einer Datenbank der nationalen Steuerverwaltung bekommen, wodurch es möglich war, unautorisiert auf elektronische Steuererklärungen Zugriff zu bekommen. Die Journalistin überprüfte die Informationen und informierte auch die Steuerverwaltung über die Sicherheitsmängel. Nach Angaben von "Neo" würden die Daten auch belegen, dass die höchstbezahlten Amtsträger von den strengen Sparmaßnahmen im öffentlichen Dienst verschont geblieben seien. Die Journalistin berichtete darüber in einer Sendung am 14. Februar 2010. Eine Woche später begann "Neo", einige Einkommensdaten auf Twitter zu veröffentlichen (bis zum 18. April 2010). 

Die Journalistin wurde schon am 19. Februar 2010 als Zeugin in dem gegen "Neo" eingeleiteten Strafverfahren vernommen. Dabei berief sie sich auf das Recht, ihre Quelle nicht zu benennen, wie es auch im nationalen Medienrecht vorgesehen war. Knapp drei Monate später fand die Polizei heraus, zu wem eine IP-Adresse gehörte, von der aus die Daten aus de Steuer-Datenbank abgerufen wurde; diese Person, I.P.(!), hatte auch mehrfach mit der Journalistin telefoniert. I.P. wurde am 11. Mai 2010 gegen sieben Uhr abends festgenommen. Ebenfalls am 11. Mai 2010, ab etwa 21:30 Uhr, erfolgte eine Durchsuchung der Wohnung der Journalistin auf Grundlage eines vom Staatsanwalt in einem Dringlichkeitsverfahren genehmigten Durchsuchungsbeschlusses. Bei der Durchsuchung wurden ein Laptop, eine externe Festplatte, eine Speicherkarte und vier Flash-Drives sichergestellt und später ausgewertet. Am 12. Mai 2010 bewilligte die Untersuchungsrichterin die Durchsuchung rückwirkend und ohne weitere Begründung. Nach einer Beschwerde der Journalistin wurde diese Entscheidung (letztinstanzlich) vom Gerichtspräsidenten bestätigt (und erstmals inhaltlich begründet).

Eine Überprüfung der Angelegenheit durch den Ombudsmann kam zum (rechtlich die Behörden nicht bindenden) Ergebnis, dass die Notwendigkeit der Durchsuchung nicht ausreichend geprüft und dass das Recht der Journalistin auf freie Meinungsäußerung verletzt worden sei.

Verfahren vor dem EGMR

Schutzbereich des Art 10 EMRK
Da die lettische Regierung eingewendet hatte, dass die Durchsuchung nicht mit dem Ziel durchgeführt worden sei, eine journalistische Quelle zu identifzieren, behandelt der EGMR zunächst recht ausführlich die Frage, ob die Durchsuchung überhaupt in den Anwendungsbereich des Art 10 EMRK fiel. Auch wenn die Quelle zum Zeitpunkt der Untersuchung bereits bekannt war (I.P. wurde mehr als zwei Stunden vor der Durchsuchung festgenommen), so hätten mit den sichergestellten Datenträgern auch andere journalistische Quellen identifiziert werden können; der EGMR sieht schon aus diesem Grund den Schutzbereich des Art 10 EMRK eröffnet.

Eingriff, gesetzliche Grundlage und legitimes Ziel
Dass die Durchsuchung und Beschlagnahme in das Recht auf freie Meinungsäußerung eingegriffen hat, wurde nicht bestritten.

Die Beschwerdeführerin meinte zudem, dass - im Sinne des Urteils Sanoma Uitgevers (siehe im Blog dazu hier) - keine ausreichende gesetzliche Grundlage vorhanden gewesen sei. Dem konnte der EGMR nicht folgen: dem Grundatz nach gebe es in Lettland ausreichende prozedurale Gewährleistungen durch eine vorherige richterliche Überprüfung bei Durchsuchungsbeschlüssen im ordentlichen Verfahren und auch durch die vorgesehene sofortige richterliche post factum-Kontrolle im Dringlichkeitsverfahren (bei Durchsuchungsbeschlüssen im Dringlichkeitsverfahren muss die richterliche Überprüfung am folgenden Tag erfolgen; das Gericht kann den Durchsuchungsbeschluss widerrufen, die so erlangten Beweise als unzulässig erklären und auch die Bekanntgabe einer journalistischen Quelle unterbinden).

Der EGMR kam daher zum Ergebnis, dass der Eingriff auf einer ausreichende gesetzlichen Grundlage beruhte und auch ein legitimes Ziel (Verhinderung von Verbrechen und Schutz der Rechte Dritter) verfolgte. 

Notwendigkeit in einer demokratischen Gesellschaft 
Dass die Identität der Quelle zum Zeitpunkt der Durchsuchung bereits bekannt war, ist für den EGMR nicht von Bedeutung, da dies der Journalistin nicht den Schutz des Art 10 EMRK nimmt. Der EGMR betont dann, dass die Berichterstattung der Journalistin in zweifacher Weise zur öffentlichen Debatte beitrug: einerseits weil über die Gehälter im öffentlichen Sektor in Zeiten von Sparmaßnahmen berichtet wurde, andererseits wegen der Aufdeckung von Sicherheitsmängeln in der Steuer-Datenbank. Dass die Quelle allenfalls strafrechtlich verfolgt werden kann, ändert nichts am Quellenschutz (Hinweis auf das Urteil Tillack, Abs 65) und stellt lediglich einen Faktor in Abwägungsentscheidung dar (Hinweis auf das Urteil Financial Times ua, Abs  63).

Besonders gewichtet der EGMR den Umstand, dass die Durchsuchung nach dem Dringlichkeitsverfahren beantragt wurde, obwohl fast drei Monate seit dem Bericht in der Fernsehsendung vergangen waren und seitdem auch keine Kommunikation zwischen der Journalistin und ihrer Quelle stattgefunden hatte. Die Begründung für das Dringlichkeitsverfahren hatte sich darauf beschränkt, dass die Durchsuchung dringend sei, um die Vernichtung, Verbergung oder Beschädigung von Beweismitteln zu verhindern, wobei für den EGMR nicht klar wurde, auf welche Gründe diese Behauptung gestützt war.

Der EGMR hält fest, dass es zwar nicht durchführbar sein könnte, ausführliche Begründungen für dringende Durchsuchungen zu geben; unter solchen Umständen müsse die notwendige Abwägung der konfligierenden Interessen später ausgeführt werden, jedenfalls aber bevor das beschlagnahmte Material ausgewertet wird. Im vorliegenden Fall habe weder die Untersuchungsrichterin noch der Gerichtspräsident, der über die Beschwerde der Journalistin zu entscheiden hatte, eine nähere Begründung gegeben. Beide hätten sich darauf beschränkt auszusprechen, dass die Durchsuchung sich nicht auf die Quellen der Journalistin bezogen hätte, sodass sie keine Abwägung der widerstreitenden Interessen vornahmen. Wörtlich führt der EGMR dann aus (Hervorhebung hinzugefügt):
101. The Court considers that any search involving the seizure of data storage devices such as laptops, external hard drives, memory cards and flash drives belonging to a journalist raises a question of the journalist’s freedom of expression including source protection and that the access to the information contained therein must be protected by sufficient and adequate safeguards against abuse. In the present case, although the investigating judge’s involvement in an immediate post factum review was provided for in the law, the Court finds that the investigating judge failed to establish that the interests of the investigation in securing evidence were sufficient to override the public interest in the protection of the journalist’s freedom of expression, including source protection and protection against the handover of the research material. The scarce reasoning of the President of the court as to the perishable nature of evidence linked to cybercrimes in general, as the Ombudsman rightly concluded, cannot be considered sufficient in the present case, given the investigating authorities’ delay in carrying out the search and the lack of any indication of impending destruction of evidence. Nor was there any suggestion that the applicant was responsible for disseminating personal data or was implicated in the events other than in her capacity as a journalist; she remained “a witness” for the purposes of these criminal proceedings. If the case materials did include any indication in that regard, it was the investigating judge’s responsibility to carry out the necessary assessment of the conflicting interests, which was not done.

102. The foregoing considerations are sufficient to enable the Court to conclude that “relevant and sufficient” reasons for the interference complained of were not given. There has therefore been a violation of Article 10 of the Convention. 
Reposted bykrekk krekk

April 18 2013

EGMR: Durchsuchung bei Zeitungsherausgeber, um Verfasser eines Artikels zu identifizieren, als Verletzung der Art 8 und 10 EMRK

Die Durchsuchung einer Zeitungsredaktion, um den Verfasser eines Artikels (der verbotene Veröffentlichungen enthält) herauszufinden, ist eine Verletzung des Rechts auf Achtung der Wohnung nach Art 8 EMRK, wenn der Artikelverfasser auch mit weniger eingriffsintensiven Mitteln ausfindig gemacht werden könnte. Wenn laut Durchsuchungsbeschluss zudem "alle Dokumente und Objekte" zu suchen und zu beschlagnahmen sind, die "in welcher Form und auf welchem Medium auch immer" in Bezug zur verbotenen Veröffentlichung stehen, und Polizisten dazu einen USB-Stick an den Rechner des Journalisten anhängen, liegt jedenfalls auch eine Verletzung des Art 10 EMRK vor, da damit journalistische Quellen identifiziert werden können.
Das hat der EGMR heute in seinem Urteil im Fall Saint-Paul Luxembourg (Appl. no. 26419/10) entschieden (siehe dazu auch die Pressemitteilung des EGMR).

Der Ausgangsfall:
Eine in Luxemburg in portugiesischer Sprache erscheinende Wochenzeitung hatte in einem Bericht über Familie, der die Obsorge über zwei Minderjährige entzogen werden sollte, die Namen der Minderjährigen (und des verantwortlichen Sozialarbeiters) genannt, obwohl dies gesetzlich untersagt ist. Die Autorenzeile des Artikels lautete auf "Domingo Martins"; ein Journalist (exakt) dieses Namens schien in der Liste der offiziell anerkannten Journalisten Luxemburgs nicht auf, wohl aber ein "De Araujo Martins Domingos Alberto".

Der Sozialarbeiter beschwerte sich beim Direktor des Sozialdienstes, der sich wiederum an den Generalprokurator wandte. Das Bezirksgericht Luxemburg eröffnete ein Verfahren gegen Unbekannt wegen Verletzung des Jugendschutzgesetzes, übler Nachrede und Verleumdung. Der Untersuchungsrichter erließ eine Durchsuchungs- und Beschlagnahmeanordnung gegen die Beschwerdeführerin als Herausgeberin der Zeitung, mit dem Ziel, alle Dokumente und Objekte zu suchen und zu beschlagnahmen, die - in welcher Form und auf welchem Medium auch immer - in Bezug zu den Verstößen stehen, und insbesondere alle Unterlagen, die bei der Identifizierung des Urhebers der Rechtsverletzung bzw des Mitarbeiters der Zeitung, der den strittigen Artikel redigiert hatte, nützlich sein könnten.

Die Polizei führte am 7. Mai 2009 die Hausdurchsuchung durch, wobei sie davon ausging, dass es ausschließlich um die Identifizierung des Autors gehen sollte, was auch im Polizeibericht - mit Bezugnahme auf eine Rücksprache beim Untersuchungsrichter - so dokumentiert wurde.

Der Autor des Artikels übergab der Polizei eine Exemplar der Zeitung, ein Notizbuch, Dokumente, auf die er sich bei der Verfassung des Berichts gestützt hatte, sowie eine CD mit dem redigierten Artikel. In Beisein eines Juristen der Zeitung unterzeichnete der Autor auch ein Protokoll über die Beschlagnahme, ohne Bemerkungen hinzuzufügen.

Die Aussagen über die Durchsuchung differieren etwas: die Beschwerdeführerin sah in der Übergabe der Unterlagen eine erzwungene Kooperation, da die Polizei dem Journalisten zu verstehen gegeben habe, dass er angesichts des gerichtlichen Beschlusses keine andere Wahl habe als zu kooperieren. Ein Polizist habe auch einen USB-Stick am Computer des Journalisten angeschlossen; ob Daten kopiert wurden, wisse die Beschwerdeführerin nicht. Ein Unternehmensjurist sei anwesend gewesen und habe nichts dagegen gehabt, dass der USB-Stick am Rechner des Journalisten angeschlossen wurde. Nach dem Polizeibericht habe sich der Journalist, mit Zustimmung des Chefredakteurs, zur Kooperation bereiterklärt; er habe das Notizbuch, die Kopie des Artikels und die weiteren Dokumente freiwillig herausgegeben und auch freiwillig, ohne dass er dazu aufgefordert worden sei, Zugang zum Computer gewährt. Dabei habe er sich nie auf den Quellenschutz berufen. Der Vorgang habe zwischen 12 und 15 Minuten gedauert und ohne Druck in einem freundlichen und respektvollen Klima stattgefunden. Die Richtigkeit des Polizeiberichts und der Niederschrift über die Beschlagnahme wurden von der Beschwerdeführerin nicht bekämpft.

Am 10. Mai 2009 beantragte die Beschwerdeführerin die Nichtigerklärung der Durchsuchungs- und Beschlagnahmeanordnung, was von den luxemburgischen Gerichten in allen Instanzen abgelehnt wurde. Am 11. Mai 2009 ordnete der Untersuchungsrichter die Aufhebung der Beschlagnahme und die Rückstellung aller sichergestellten Unterlagen an.

Verletzung von Artikel 8 EMRK
Die beschwerdeführende Herausgeberin der Zeitung machte geltend, dass die Durchsuchung in den Geschäftsräumen einer Zeitung eine Verletzung des durch Art 8 EMRK geschützten Rechts auf Achtung der "Wohnung" sei.

Der EGMR verwies zunächst auf seine Rechtsprechung, dass der Begriff der "Wohnung" in Art 8 EMRK (im französischen bzw englischen Original der EMRK "domicile" bzw "home") nicht auf Privatwohnungen beschränkt ist und auch Geschäftsräume umfasst. Dass der Journalist mit der Polizei kooperiert habe, nehme der Durchsuchung und Beschlagnahme nicht ihren Eingriffscharakter (Hinweis auf das Urteil Sanoma Uitgevers, dazu im Blog hier). Es lag daher ein Eingriff in das Wohnungsrecht vor, der gesetzlich vorgesehen war und einem legitimen Ziel diente, Allerdings war der Eingriff im konkreten Fall nicht verhältnismäßig (und damit nicht in einer demokratischen Gesellschaft notwendig): denn der Journalist hatte den Artikel mit Domingos Martins gezeichnet, und auch wenn in der offiziellen Journalistenliste kein exakt diesem Namen entsprechender Eintrag zu finden war, so gab es doch einen dort genannten Journalisten gerade der betroffenen Zeitung, dessen in der Liste genannter Name alle Elemente des Autorennamens enthielt. Der Untersuchungsrichter hätte also zunächst eine weniger eingriffintensive Maßnahme wählen können um die Identität des Journalisten herauszufinden.

Mit 6 zu 1 Stimmen stellte der EGMR daher eine Verletzung des Art 8 EMRK fest. Die schwedische Richterin Jäderblom verfasste eine abweichende Meinung, nach der die Beschwerde als offensichtlich unbegründet abzuweisen wäre, weil sich die Maßnahme nicht gegen die Beschwerdeführerin (sondern gegen den betroffenen Journalisten) gerichtet habe. Ein vorsichtig der Mehrheitsmeinung zustimmendes Sondervotum gab der belgische Richter Lemmens ab; er meint, dass der EGMR nicht so definitiv hätte feststellen sollen, dass gelindere Mittel zur Identifikation des Artikelverfassers hätten eingesetzt werden können (da die luxemburgische Regierung aber nicht dargelegt habe, dass der Richter ohne Durchsuchung den Verfasser nicht hätte identifizieren können, stimmte er der Feststellung einer Verletzung des Art 8 EMRK zu). 

Verletzung von Artikel 10 EMRK
Zweiter Beschwerdegrund war die Verletzung des Art 10 EMRK: die strittige Maßnahme hätte im Ergebnis darauf abgezielt, die Quellen des Journalisten ausfindig zu machen und damit auch eine einschüchterende Wirkung gehabt. Die luxemburgische Regierung hielt dem entgegen, dass es nicht Ziel der Durchsuichung und Beschlagnahme gewesen sei, Quellen des Journalisten ausfindig zu machen.

Der EGMR verwies zunächst auf seine Rechtsprechung zur Bedeutung des Schutzes journalistischer Quellen (Martin; Roemen und Schmit; Tillack; Thoma;  Cumpănă und Mazăre; Sanoma Uitgevers; Telegraaf Media; Ernst). Für den konkreten Fall hielt er fest, dass keine Quellen identifiziert worden waren. Dennoch seien die Polizisten im Hinblick auf den weiten Umfang der ihnen mit der Durchsuchungs- und Beschlagnahmeanordnung eingräumten Befugnisse in der Lage gewesen, auf Informationen zuzugreifen, die der Journalist nicht veröffentlichen wollte, und die Identität andere Quellen zu erfahren. Dies reiche aus, um einen Eingriff in das Recht der Beschwerdeführerin nach Art 10 EMRK auf Freiheit des Empfangs und der Mitteilung von Nachrichten anzunehmen.

Der Eingriff war gesetzlich vorgesehen und diente einem legitimen Ziel. Allerdings war der Durchsuchungs-und Beschlagnahmebeschluss sehr weit gefasst (alle Dokumente und Objekte, die - in welcher Form und auf welchem Medium auch immer - in Bezug zu den Verstößen stehen). Damit wurden den ausführenden Beamten umfassende Befugnisse eingeräumt und sie alleine hatten - ohne irgendwelche Schutzmaßnahmen - bei der Durchsuchung zu bewerten, ob sie diese oder jene Unterlagen sicherstellen sollten.

Auch wenn der EGMR nicht feststellen konnte, ob Ziel der Durchsuchung (auch) die Identifikation journalistischer Quellen war, so war doch angesichts des weiten Formulierung des Durchsuchungs- und Beschlagnahmebeschlusses diese Möglichkeit nicht auszuschließen. Der EGMR konnte sich auch der Ansicht der luxemburgischen Regierung nicht anschließen, wonach die Quellen des Artikels ohnehin schon in eben diesem Artikel genannt waren. Dass einige Quellen in einem Artikel genannt werden, heißt noch nicht, dass nicht andere mögliche Quellen im Rahmen einer Durchsuchung identifiziert werden könnten. Nach Ansicht des EGMR war die Durchsuchung insofern unverhältnismäßig, als sie es den Polizisten ermöglichte, nach Quellen des Journalisten zu suchen. Das Anhängen eines USB-Sticks am Computer eines Journalisten ist jedenfalls geeignet, Daten aus dem Speicher des Rechners zu übertragen und zu Informationen zu gelangen, die nichts mit dem konkreten Fall zu tun haben. Hätte man tatsächlich nur den Autor des strittigen Artikels herausfinden wollen, hätte der gerichtliche Durchsuchungs- und Beschlagnahmebeschluss deutlich enger ausfallen müssen.

Der EGMR stellte daher einstimmig fest, dass die Maßnahme der Durchsuchung und Beschlagnahme unverhältnismäßig und damit eine Verletzung des Art 10 EMRK war.

Anmerkung:
Art 10 EMRK gewährleistet auch den Schutz journalistischer Quellen (bzw nach österreichischer Begrifflichkeit: des "Redaktionsgeheimnisses"), lässt aber Eingriffe unter den Voraussetzungen des Art 10 Abs 2 EMRK zu, also soweit sie gesetzlich vorgesehen sind, einem in Art 10 Abs 2 EMRK genannten legitimen Ziel dienen und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig sind. Als nicht "notwendig" in diesem Sinne beurteilt der EGMR jedenfalls überschießende Eingriffe, sei es weil der Durchsuchungsbeschluss nicht auf die zur Verfolgung der konkreten Straftat unmittelbar erforderlichen Eingriffe beschränkt ist, oder weil es noch andere nicht ausgeschöpfte, aber potentiell auch zielführende Ermittlungsmöglichkeiten gäbe. Beides kam im hier vorliegenden Fall zusammen: der EGMR nahm - durchaus überzeugend - an, dass der Artikelverfasser einfacher hätte identifiziert werden können, und zudem war der Gerichtsbeschluss ein Blankoscheck an die Ermittler, die damit so gut wie jedes Dokument in der Zeitungsredaktion in Augenschein nehmen hätten können und - wohl gedeckt von diesem Beschluss - sogar einen USB-Stick zur Datenübertragung vom Computer eines Journalisten nutzen konnten.

Das österreichische Medienrecht ist beim Schutz des Redaktionsgeheimnisses (§ 31 Mediengesetz) deutlich strenger. Dass aber in der Praxis vereinzelt auch ähnlich weitreichende Beschlüsse wie im hier vorliegenden Fall vorkommen können, zeigte der bekannte "Am Schauplatz"-Fall (im Blog dazu zB hier, hier, hier und hier): dort hatte die Staatsanwaltschaft Wiener Neustadt angeordnet, das "gesamte - bisher noch nicht sichergestellte - für die ORF-Dokumentation 'Am Schauplatz, Am rechten Rand' hergestellte Originalrohmaterial (Bild- und sämtliche Tonspuren)" sicherzustellen - und es bedurfte erst mit einer Entscheidung des OGH (im Blog dazu hier), um diese ganz offensichtlich zu weitgehende Anordnung zu stoppen.

PS: zu weiteren noch beim EGMR anhängigen Fällen zum Redaktionsgeheimnis siehe im Blog hier.

November 23 2012

EGMR: Telegraaf Media - geheimdienstliche Überwachung von Journalisten und Schutz journalistischer Quellen

Der EGMR hat im gestern verkündeten Urteil Telegraaf Media Nederland Landelijke Media B.V. u. a. gegen die Niederlande (Appl. no. 39315/06) (Pressemitteilung des EGMR) neuerlich - nach dem Urteil der Großen Kammer vom 14.09.2012 Sanoma Uitgevers (dazu hier) - eine Verletzung des Art 10 EMRK durch die Niederlande wegen unzureichenden Schutzes journalistischer Quellen festgestellt. Außerdem stellte er eine Verletzung der Art 8 und 10 EMRK wegen geheimdienstlicher Überwachung zweier Journalisten fest.

Ganz knapp zusammengefasst kommt der EGMR zum Ergebnis, dass erstens jede gezielte Überwachung von Journalisten durch besondere Ermitlungsmaßnahmen (Telefonüberwachung) einer gesetzlich vorgesehenen vorherigen Kontrolle durch eine (vorzugsweise richterliche) unabhängige Einrichtung bedarf und dass zweitens an der Rückstellung von (kopierten) Geheimdienstunterlagen, die für die Identifzierung eines "Lecks" im Geheimdienst nicht notwendig sind, kein überwiegendes öffentliches Interesse besteht, das eine Durchbrechung des Redaktionsgeheimnisses rechtfertigen würde.

Zum Ausgangssachverhalt
Die niederländische Tageszeitung De Telegraaf veröffentlichte am 21.01.2006 eine Titelgeschichte über geheime Unterlagen des AIVD (niederländischer Geheimdienst), die in den Besitz der Drogenmafia gelangt seien. Aus Dokumenten, die der Zeitung vorlägen, ergebe sich, dass taatsgeheimnisse in kriminellen Kreisen in Amsterdam zirkulierten, insbesondere Ermittlungsergebnisse zu einem bekannten Drogen- und Waffenhändler. In einem weitern Artikel am Folgetag wurde auch Codenamen zweier Informanten des Geheimdienstes genannt.

Als Folge der Berichterstattung kam es zu parlamentarischen Anfragen und polizeilichen Untersuchungen. Der Telegraaf wurde von der ermittelnden Polizeieinheit zur Herausgabe der in seinem Besitz befindlichen Dokumente aufgefordert, bekämpfte das aber vor Gericht. Für die Zeit des Verfahrens wurde vereinbart, dass die von einem Notar in einem versiegelten Behälter deponierten Dokumente bei Gericht ungeöffnet aufbewahrt würden. Der Staatsanwalt brachte vor, dass es primär um die Sicherstellung und Rückgabe der Dokumente und nicht um die Feststellung der journalistischen Quelle gehe, dass die Dokumente aber untersucht würden, falls sich die Möglichkeit dazu ergäbe. Der Telegraaf bot an, die Dokumente zu zerstören, wurde aber - schließlich auch vom Obersten Gerichtshof - zur Herausgabe der Dokumente verpflichtet.

Der Telegraaf forderte daraufhin in einem Zivilverfahren die Erlassung einer Verfügung zur Einstellung der Ermittlungen und des Einsatzes besonderer Ermittlungsmethoden ("use of special powers"). Die Gerichte entschieden, dass der Einsatz von Überwachungsmethoden (des Geheimdienstes) gegen die beiden für die Artikel verantwortlichen Journalisten nicht grundsätzlich unzulässig sei (wohl aber dann, wenn sie nach Identifzierung der nicht-journalistischen Zielperson noch fortgesetzt werde). Ob die Journalisten überhaupt überwacht worden waren, legte der Geheimdienst in diesem Verfahren nicht offen.

Die Rechtmäßigkeit der Überwachung durch den Geheimdienst war in der Folge Gegenstand einer Untersuchung durch den Überwachungsrat, eines für die Kontrolle der geheimdienstlichen Tätigkeiten gesetzlich eingerichteten Kollegialorgans (funktionell vergleichbar etwa den in Österreich eingerichteten Rechtsschutzbeauftragten nach § 57 MilitärbefugnisG, § 91a SicherheitspolizeiG und § 47a StPO). Diese Untersuchung bestätigte, dass die Journalisten tatsächlich überwacht und ihre Telefone abgehört worden waren. Der Überwachungsrat kam zum Ergebnis, dass der Einsatz der besonderen Ermittlungsmethoden mit wenigen Ausnahmen gerechtfertigt gewesen sei; zu den Ausnahmen zählte das Anzapfen des Telefons einer nicht in Verdacht stehenden Person und die Aufzeichnung und Transkribierung von Gesprächen, die nicht im Zusammenhang mit den Untersuchungen standen.

Der zuständige Minister berichtete dem Parlament auszugsweise über die (grundsätzlich geheimen) Ergebnisse des Überwachungsrates und kam - nach einer Beschwerde der Journalisten - zum Ergebnis, dass die Entscheidung zum Einsatz besonderer Ermittlungsmethoden gegen die Journalisten und die Weitergabe der Ermittlungsergebnisse an die Staatsanwaltschaft rechtmäßig, die Aufzeichnung und Transkribierung von nicht zum Untersuchungsgegenstand gehörenden Telefongesprächen der Journalisten aber unrechtmäßig gewesen sei.

Geheimdienstliche Überwachung der Journalisten
Der meines Erachtens rechtlich spannendere Teil des Urteils betrifft die Überwachung (insbesondere das Abhören der Telefone) der Journalisten durch den Geheimdienst. Hier untersucht der EGMR den Fall gemeinsam unter Art 8 (Schutz des Privat- und Familienlebens) und - im Hinblick auf die Stellung der Beschwerdeführer als Journalisten - unter Art 10 (Freiheit der Meinungsäußerung). Die Überwachung stellte jedenfalls einen Eingriff in die durch diese Bestimmungen eingeräumten Rechte dar. Auch wenn das Hauptziel der Überwachung die Feststellung und dann Schließung des "Lecks" im Geheimdienst und die Identifizierung der Person, die die Dokumente den Journalisten gegeben hatte, diesem Ziel untergeordnet gewesen sei, so habe der Geheimdienst doch versucht, durch den Einsatz der besonderen Ermittlungsmethoden den Schutz journalistischer Quellen zu umgehen.

Das allein muss freilich noch nicht unzulässig sein; zu prüfen war daher als nächster Schritt, ob der Eingriff auch gesetzlich vorgesehen ist ("prévue(s) par la loi", wie es sowohl in Art 8 als auch Art 10 EMRK heißt). Dies setzt nicht nur ein Gesetz im formellen Sinn voraus, sondern verlangt eine bestimmte Qualität des Gesetzes, wozu etwa die ausreichende Klarheit (und damit Vorhersehbarkeit des Eingriffs) und der rechtliche Schutz gegen willkürliche Eingriffe in die nach Art 8 und 10 geschützten Rechte durch öffentliche Organe gehören:
Especially where, as here, a power of the executive is exercised in secret, the risks of arbitrariness are evident. Since the implementation in practice of measures of secret surveillance is not open to scrutiny by the individuals concerned or the public at large, it would be contrary to the rule of law for the legal discretion granted to the executive to be expressed in terms of an unfettered power. Consequently, the law must indicate the scope of any such discretion conferred on the competent authorities and the manner of its exercise with sufficient clarity, having regard to the legitimate aim of the measure in question, to give the individual adequate protection against arbitrary interference [...]
Der EGMR akzeptiert, dass die Journalisten sich dessen bewusst sein mussten ("could not reasonably be unaware"), dass die ihnen zugekommene Information authentisches geheimes Material waren, das dem Geheimdienst unrechtmäßig entzogen worden war, und dass die Veröffentlichung dazu führen würde, dass der Geheimdienst Maßnahmen ergreifen würde, um die Herkunft des Materials festzustellen. In diesem Sinne war die Überwachung für die Journalisten nach Ansicht des EGMR also vorhersehbar gewesen.

Der EGMR grenzt den vorliegenden Fall sodann vom Fall Weber und Saravia gegen Deutschland (Appl. no 54934/00) ab, in dem eine Beschwerde gegen das strategische Monitoring von Telefonverbindungen durch den deutschen Bundesnachrichtendienstes als unzulässig beurteilt wurde (sodass keine Verletznug der Art 8 und/oder 10 EMRK festgestellt wurde). Die Überwachung durch den BND war, auch wenn eine Journalistin betroffen war, nicht auf die Identifizierung journalistischer Quellen gerichtet:
Surveillance measures were, in particular, not directed at uncovering journalistic sources. The interference with freedom of expression by means of strategic monitoring could not, therefore, be characterised as particularly serious [...]. Although admittedly there was no special provision for the protection of freedom of the press and, in particular, the non-disclosure of sources once the authorities had become aware that they had intercepted a journalist’s conversation, the safeguards in place, which had been found to satisfy the requirements of Article 8, were considered adequate and effective for keeping the disclosure of journalistic sources to an unavoidable minimum [...].
Demgegenüber sei der Fall Telegraaf gerade durch die gezielte Überwachung von Journalisten charakterisiert. Beim Einsatz geheimer Überwachungsmaßnahmen, wo der Missbrauch im Einzelfall leicht möglich sei und schädliche Folgen für die demokratische Gesellschaft haben könne, sei grundsätzlich eine Kontrolle durch Richter anzustreben. In den Fällen Klass ua gegen Deutschland und Kennedy gegen Vereinigtes Königreich habe der EGMR aber auch die dort jeweils bestehende unabhängige Kontrolle als adäquat akzeptiert. Demgegenüber sei im Fall Sanoma die dort ohne gesetzliche Verpflichtung vom Staatsanwalt erfolgte Beiziehung eines Richters wegen der fehlenden gesetzlichen Basis nicht als ausreichend angesehen worden; die richterliche Kontrolle im Nachhinein habe diese Mängel nicht beseitigen können.

Im vorliegenden Fall sei der Einsatz spezieller Ermittlungsmaßnahmen zwar vom Innenminister (oder dem Geheimdienstchef oder dessen Vertreter) genehmigt worden, dies aber jedenfalls ohne vorherige Kontrolle durch eine unabhängige Einrichtung mit der Befugnis, den Einsatz zu verhindern oder zu beenden. Eine "post factum"-Kontrolle könne aber die einmal zerstörte Vertraulichkeit journalistischer Quellen nicht mehr herstellen:
100. In the instant case [...] the use of special powers would appear to have been authorised by the Minister of the Interior and Kingdom Relations, if not by the head of the AIVD or even a subordinate AIVD official, but in any case without prior review by an independent body with the power to prevent or terminate it [...].
101. Moreover, review post factum, whether by the Supervisory Board, the Committee on the Intelligence and Security Services of the Lower House of Parliament or the National Ombudsman, cannot restore the confidentiality of journalistic sources once it is destroyed.
102. The Court thus finds that the law did not provide safeguards appropriate to the use of powers of surveillance against journalists with a view to discovering their journalistic sources. There has therefore been a violation of Articles 8 and 10 of the Convention.
Was folgt daraus?
Für spezifisch gegen Journalisten gerichtete besondere Ermittlungsmaßnahmen - wie insbesondere das Abhören von Telefonen - ist zwingend eine gesetzlich eingerichtete vorherige unabhängige Kontrolle erforderlich (zumindest wenn diese Überwachungsmaßnahmen - auch - der Identifizierung von Quellen dienen können). Die Kontrollfunktion sollte vorzugsweise von einem Richter ausgeübt werden, aber der Hinweis auf die Fälle Klass und Kennedy deutet darauf hin, dass der EGMR auch die Kontrolle durch nicht-richterliche unabhängige Rechtsschutzeinrichtungen mit entsprechender Qualifikation (der EGMR erwähnt die Qualifikation für das Richteramt bzw die frühere Ausübung hoher richterlicher Ämter oder entsprechende Erfahrung als Anwalt) akzeptieren würde; dies aber jedenfalls nur, wenn diese Einrichtungen die Ermittlungsmaßnahmen von sich aus verhindern bzw beenden können (zur österreichischen Rechtslage vgl dazu insbesondere § 147 StPO und § 91c SPG).

Schutz journalistischer Quellen
Der zweite Teil der Entscheidung befasst sich mit dem "klassischen" Schutz journalistischer Quellen gegen Herausgabeanordnungen. Unstrittig war, dass ein Eingriff vorliegt, der auf einer ausreichenden gesetzlichen Basis beruht (hier besteht der wesentliche Unterschied zum ebenfalls in den Niederlanden spielenden Fall Sanoma) und ein legitimes Ziel (nationale Sicherheit, Verbrechensverhütung) verfolgt. Der EGMR wiederholt seine einschlägigen Rechtssätze, insbesondere, dass eine Verpflichtung zur Offenlegung journalistischer Quellen - im Hinblick auf die Bedeutung des Schutzes journalistischer Quellen für die Pressefreiheit in einer demokratischen Gesellschaft und die potentiell abschreckende Wirkung, die eine Verpflichtung zur Offenlegung auf die Ausübung dieser Freiheit haben könnte - nur dann mit Art 10 EMRK vereinbar ist, wenn sie durch ein überwiegendes Erfordernis im öffentlichen Interesse gerechtfertigt ist.

Im speziellen Fall habe der Staatsanwalt eingestanden, dass die Personen, die das Dokument weitergegeben hätten, auch ohne technische Untersuchung der dem Telegraaf zugespielten Dokumente herausgefunden werden könnten. Aus diesem Grund könne die Notwendigkeit, die undichte Stelle im Geheimdienst zu identifizieren, für sich allein nicht die Herausgabeanordnung rechtfertigen.

Weiters sei es sehr wahrscheinlich, dass die in den Dokumenten enthaltene Information, auch wenn sie der Öffentlichkeit nicht bekannt wurde, seit langem außerhalb des Geheimdienstes zirkuliert sei und Kriminellen (der EGMR schreibt: "persons described by the parties as criminals") bekannt gewesen sei. Die Rückstellung der Dokumente könne daher nicht mehr verhindern, dass die Information in falsche Hände gerate.

Der EGMR anerkennt das legitime Interesse des Geheimdienstes, zu überprüfen, ob alle ihm entwendeten Unterlagen wieder aus dem Verkehr gezogen worden seien. Dies sei aber nicht ausreichend, um ein überwiegendes Erfordernis im öffentlichen Interesse ("overriding requirement in the public interest") anzuerkennen, dass die Offenlegung der journalistischen Quelle rechtfertige. Der EGMR kommt zum Ergebnis, dass die tatsächliche Übergabe der Dokumente nicht notwendig sei, zumal es sich dabei um Kopien und nicht die Original handle. Eine Sichtprüfung - um festzustellen, dass sie vollständig sind - und die darauffolgende Zerstörung der Dokumente wäre daher ausreichend gewesen. Es lägen daher keine relevanten und ausreichenden Gründe für den Eingriff vor, sodass eine Verletzung des Art. 10 EMRK festgestellt wurde.

Kein absoluter Schutz des Redaktionsgeheimnisses!
Auch dieses Urteil misst dem Schutz journalistischer Quellen große Bedeutung bei, zeigt aber zugleich - wieder einmal - deutlich auf, dass dieser Schutz nach Art 10 EMRK nicht absolut ist (und weniger weitreichend als nach § 31 Mediengesetz): Wäre die Identifizierung des "Lecks" im Geheimdienst nur durch Überprüfung der Dokumente festzustellen gewesen, so hätte die Entscheidung des EGMR schon anders ausfallen können; ebenso wenn es sich tatsächlich um die Originaldokumente gehandelt hätte oder die Unterlagen sonst noch niemandem bekannt gewesen wären.

Abweichende MeinungDie Feststellung einer Verletzung des Art 10 EMRK gegenüber der beschwerdeführenden Medieninhaberin erfolgte auch - anders als die Feststellung der Verletzung der Art 8 und 10 gegenüber den beiden Journalisten - nicht einstimmig. Die Richter Myjer (Niederlande) und López Guerra (Spanien) verfassten eine dissenting opinion, die ein ungerechtfertigtes Privileg der Presse sieht:
If documents criminally obtained or photocopied in the perpetration of a criminal act can, for the sole reason that they have come into the possession of the press, no longer be seized except on conditions posed by the press itself, the press is granted a privilege for which we see no justification.
Das Recht auf Schutz journalistischer Quellen sei nach der ständigen Rechtsprechung des EGMR nicht absolut; im vorliegenden Fall sei zu berücksichtigen, dass es um die Aufklärung einer schweren Pflichtverletzung eines Geheimdienstmitarbeiters gehe und dass die geheimen Informationen noch nicht veröffentlicht worden waren. Art 10 EMRK könne nicht dahingehend interpretiert werden, dass der Verfall (die Einziehung) von illegal verwendeten Sachen unzulässig wäre; die Niederlande hätten daher das Recht gehabt, die unrechtmäßig im Besitz der Zeitung befindlichen Dokumente wieder zurückzubekommen.

PS: Zum Schutz journalistischer Quellen nach Art 10 EMRK hat der EGMR auch ein - schon mit dem aktuell entschiedenen Fall Telegraaf Media aktualisiertes! - Fact Sheet herausgegeben: Protection of journalistic sources.
Update 24.11.2012: siehe auch die Besprechung des Urteils auf dem ECHR Blog (Dirk Voorhoof)

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