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April 04 2013

VfGH zur Abwägung zwischen Rundfunkfreiheit des ORF und Freiheit der journalistischen Berufsausübung der ORF-JournalistInnen

Darf sich der (stv.) Chefredakteur eines ORF-Landesstudios von seinen JournalistInnen per Rundmail wünschen, dass sie einen Attentäter nicht als "christlichen Fundamentalisten" bezeichnen? KommAustria und Bundeskommunikationssenat (Bescheid des BKS vom 28.03.2012) hatten ein solches Mail als Verletzung des § 32 Abs 1 ORF-Gesetz gesehen (nach dieser Bestimmung hat der ORF die Unabhängigkeit und Eigenverantwortlichkeit aller programmgestaltenden Mitarbeiter sowie die Freiheit der journalistischen Berufsausübung aller journalistischen Mitarbeiter bei Besorgung aller ihnen übertragenen Aufgaben im Rahmen dieses Bundesgesetzes zu beachten).

Der Verfassungsgerichtshof sieht das anders: mit Erkenntnis vom 14.03.2013, B 518/12 (noch nicht im RIS) hat er den Bescheid des Bundeskommunikationssenates nun aufgehoben, weil der ORF dadurch in seinem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf Meinungsäußerungs- und Rundfunkfreiheit verletzt worden sei.

Der VfGH sieht dabei mehrere Grundrechtsträger - zunächst den ORF selbst: "auch die Einflussnahme auf den Inhalt der Berichterstat­tung durch leitende programmgestaltende Mitarbeiter [fällt] in den Schutz­bereich der Rundfunk­frei­heit des ORF" heißt es dazu im Erkenntnis. Grundrechtsträger sind aber auch die journalistischen MitarbeiterInnen, sodass eine Abwägung stattzufinden hat. Im Einzelnen führt der VfGH aus (Hervorhebungen hinzugefügt):
Journalistische Mitarbeiter des ORF [...] genießen die aus Art. 10 EMRK abzuleitende Freiheit der journalistischen Berufsausübung, die durch das BVG Rundfunk konkretisiert wird [...]. Insofern besteht auch eine staatliche Schutzpflicht in den Rechtsbeziehungen zwischen dem Journalisten und dem Rundfunkveranstalter, bei dem er beschäftigt und für den er tätig ist (EGMR 17.9.2009, Fall Manole ua., Appl. 13.936/02, Z 95 ff., 107 [Anm: dazu im Blog hier]). Diesen verfassungsrechtlichen Vorgaben entsprechend sieht § 32 Abs. 1 ORF-G vor, dass journalistische Mitarbeiter in Ausübung ihrer Tätigkeit insbesondere nicht dazu verhalten werden dürfen, etwas abzufassen oder zu verantworten, was der Freiheit der journalistischen Berufsausübung widerspricht. Ein Recht der journalistischen Mitarbeiter auf uneingeschränkte Veröffentlichung von Sendungen mit bestimmten Inhalten ist aber weder dem Art. I Abs. 2 BVG Rundfunk noch der Bestimmung des § 32 Abs. 1 ORF-G zu entnehmen, anders gewendet: der ORF ist nicht dazu verpflichtet, die von den journalistischen Mitarbeitern gestalteten, ihrer jeweiligen Überzeugung entsprechenden Sendungsinhalte zu veröffentlichen.
Die Freiheit der journalistischen Berufsausübung ist nicht schrankenlos, sondern ihrerseits durch die Rundfunkfreiheit des ORF und insbesondere das Objektivitätsgebot begrenzt (vgl. VfSlg. 12.086/1989). Die Kollision zwischen der individuellen Freiheit der einzelnen journalistischen Mitarbeiter und der ihr insoweit entsprechenden Schutzpflicht einerseits und der Rundfunkfreiheit des ORF andererseits ist durch Abwägung der Interessen im Rahmen von Art. 10 Abs. 2 EMRK zum Ausgleich zu bringen. Auf einfachgesetzlicher Ebene treffen § 33 ORF-G und das auf seiner Grundlage ergangene Redakteursstatut, die insbesondere auch Regelungen darüber enthalten, wie bei einem Konflikt zwischen der Medienfreiheit des einzelnen Mitarbeiters und der Pflicht zur Wahrung des Objektivitätsgebots im Fall der redaktionellen Bearbeitung des Beitrags eines journalistischen Mitarbeiters vorzugehen ist, Vorkehrungen dafür, dass die Medienfreiheit des einzelnen journalistischen Mitarbeiters gewahrt wird.
Gestützt auf seine Rundfunkfreiheit ist der ORF unter Wahrung der Meinungsfreiheit des einzelnen journalistischen Mitarbeiters jedenfalls berechtigt, auf Sendungsinhalte Einfluss zu nehmen, soweit dies zur Einhaltung der dem ORF verfassungsgesetzlich aufgegebenen Verpflichtung zur Objektivität und Unparteilichkeit der Berichterstattung und zur Berücksichtigung der Meinungsvielfalt erforderlich ist, wie sich aus Art. I Abs. 2 BVG Rundfunk ergibt. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Einflussnahme auf Sendungsinhalte durch den ORF (dh. durch das eine Anweisung gebende Organ) ist jedoch nicht auf diese Fälle beschränkt, steht dem ORF doch das von Art. 10 EMRK iVm dem BVG Rundfunk geschützte Recht zu, im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben seine Sendungen zu gestalten. Dabei hat der ORF, wenn es wie hier um den Ausgleich kollidierender Ansprüche zweier Grundrechtsträger geht, einen Beurteilungsspielraum, der seine Grenze in der individuellen Freiheit des einzelnen journalistischen Mitarbeiters findet.
Der ORF und die dem einzelnen Mitarbeiter vorgesetzten Organe dürfen – jenseits der Entscheidung, ob ein bestimmter von einem journalistischen Mitarbeiter gestalteter Beitrag überhaupt gesendet wird – auf den Inhalt der Sendung nicht dergestalt Einfluss nehmen, dass Tatsachenmitteilungen in Nachrichtensendungen unterdrückt werden müssen, bestimmte Quellen, wie zB Agenturmeldungen, nicht ausgewertet werden dürfen oder bereits recherchierte Fakten unberücksichtigt bleiben müssen. Den Organen des ORF ist im Rahmen der Rundfunkfreiheit aber nicht jede Möglichkeit genommen, gegenüber journalistischen Mitarbeitern auf Bewertungen Einfluss zu nehmen, die – zumal bei unsicherer Tatsachenlage – eine Berichterstattung zur Folge haben könnten, die in Konflikt mit den gesetzlichen Vorgaben geraten könnte. [...]
Dabei muss der ORF zur Abwendung der Feststellung einer Gesetzesverletzung nicht nachweisen, dass eine solche Einflussnahme tatsächlich erfolgen muss, damit der ORF die Verletzung des Objektivitätsgebots oder anderer gesetzlicher Vorgaben vermeiden kann. Vielmehr muss als Voraussetzung für die Feststellung einer Verletzung des ORF-G begründbar sein, dass die Freiheit der journalistischen Berufsausübung in unverhältnismäßiger Weise beschränkt wurde, etwa dadurch, dass die Annahme zutrifft, eine anweisende Person habe aus dem Motiv gehandelt, Informationen über bestimmte Tatsachen zu unterdrücken.
Mit anderen Worten: eine Einflussnahme von Vorgesetzten auf die Berichterstattung ist zulässig, und der ORF braucht sich bei einer dementsprechenden Weisung oder einem "Wunsch" auch nicht freibeweisen, dass die Einflussnahme notwendig war, um eine sonst drohende Gesetzesverletzung abzuwenden. Nur wenn man begründen kann, dass die Weisung (der "Wunsch") gerade dazu dienen sollte, die gebotene objektive Berichterstattung zu verhindern, läge ein Verstoß gegen § 32 Abs 1 ORF-G vor.

Für den konkreten Fall analysiert der VfGH dann noch das Mail des stv. Chefredakteurs, das - so der VfGH - eine "zurückhaltend formulierte" Empfehlung gewesen sei: "Der Verfasser der E-Mail hat somit auf Grundlage der Annahme einer unsicheren Tatsachenlage eine Empfehlung abgegeben, die im Zusammenhang mit der vorangehenden Begründung nachvollziehbar ist."

Der Bundeskommunikationssenat habe daher nicht davon ausgehen können, dass die Aufforderung durch den für die Sendung verantwortlichen Redakteur, eine bestimmte Formulierung nicht zu verwenden, die Freiheit der journalistischen Mitarbeiter in einem Ausmaß beeinträchtigt hätte, das die Feststellung einer Verletzung des ORF-G rechtfertigen würde. Die Feststellung der Verletzung des § 32 Abs 1 ORF G bedeute unter diesen Umständen eine Verletzung des Art 10 EMRK iVm dem Art I Abs 2 BVG Rundfunk.

January 17 2013

Kommentar und Objektivität: wie "profil" das ORF-Gesetz falsch versteht

Rosemarie Schwaiger schreibt im aktuellen profil (Nr 3/2013, online nicht frei zugänglich; update 17.01.2013: nun auch - textlich unverändert - online) unter dem Titel "Die Deutungshoheit" über den Politologen Peter Filzmaier, der häufig im ORF als politischer Kommentator zu hören und zu sehen ist. Unter anderem heißt es in diesem Artikel:
"Filzmaiers enorme Frequenz erklärt sich auch mit den Besonderheiten des ORF-Gesetzes. Redakteure des staatlichen Rundfunks sind der Objektivität verpflichtet und dürfen nicht kommentieren." 
Richtig daran ist, dass Redakteure (und Redakteurinnen!) des ORF (der übrigens kein "staatlicher Rundfunk" ist) der Objektivität verpflichtet sind.

Nicht richtig ist, dass Redakteure (und Redakteurinnen!) des ORF nicht kommentieren dürften.

Und auch der Schluss, den man aus diesem Artikel ziehen muss, dass nämlich für Filzmaiers Kommentare die Verpflichtung zur Objektivität nicht gelten würde, stimmt nicht. Denn Filzmaier ist nicht einfacher Interviewgast des ORF, sondern hat - wie Schwaiger auch selbst schreibt - für seine Kommentare einen Vertrag mit dem ORF abgeschlossen. Und damit ist er ein "eigener Kommentator" des ORF, der nach § 4 Abs 5 Z 3 ORF-Gesetz den Grundsatz der Objektivität zu wahren hat. "Für Filzmaier gelten damit die strengen Regeln des ORF-Gesetzes", betont auch der ORF auf seiner Website.

Die profil-Redakteurin hat das ORF-Gesetz also falsch verstanden (oder, viel wahrscheinlicher, gar nicht nachgeschaut), und fact-checker scheint es im profil ohnehin nicht zu geben. Die "Besonderheiten des ORF-Gesetzes" erklären jedenfalls die Bildschirmpräsenz Filzmaiers nicht.

___
PS: Objektivität (Sachlichkeit) heißt nicht, dass auf pointierte Formulierungen verzichtet werden muss. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes sind zwar polemische oder unangemessene Formulierungen ("also solche, die eine sachliche Auseinandersetzung vermissen lassen und in denen es erkennbar darum geht, jemanden bloß zu stellen") mit dem Objektivitätsgebot niemals vereinbar (VwGH 23.06.2010, 2010/03/0009), abgesehen davon aber dürfen im Sinne der gebotenen Gesamtbetrachtung nicht die einzelnen Formulierungen isoliert beurteilt werden. Vielmehr muss stets der Gesamtzusammenhang in Betracht gezogen werden, der das Thema eines Kommentars bestimmt und damit auch der vom Betroffenen gebotene Anlass. Einzelne Formulierungen können daher aus dem Gesamtzusammenhang gerechtfertigt werden (so zB im Erkenntnis vom 10.11.2004, 2002/04/0053 zum Kommentar eines ORF-Redakteurs, in dem einem mittlerweile verstorbenen Kärntner Landeshauptmann die "Filetierung der Verfassung" vorgeworfen worden war).

Dass der Grundsatz der Objektivität nach § 4 Abs 5 Z 3 ORF-Gesetz nicht nur bei Kommentaren, Sachanalysen und Moderationen durch "ORF-Redakteure" (und Redakteurinnen) zu wahren ist, hat der Verwaltungsgerichtshof übrigens im Erkenntnis vom 15.09.2006, 2004/04/0074 zu einer vom ORF produzierten - aber von einer nicht beim ORF beschäftigten Schauspielerin moderierten - Gala ausgesprochen.

January 13 2013

November 07 2012

Vom Programmentgelt zum (geräteunabhängigen) "ORF-Beitrag"?

Dass auch in Österreich die "Gebühren"-Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks vom bisher geräteabhängigen auf ein "haushaltsbezogenes" Entgelt umgestellt werden soll, war schon einige Zeit lang abzusehen. Vor etwa einem Jahr habe ich hier meine Erwartung dargelegt, dass eine "Haushaltsabgabe" nach deutschem Vorbild nach dem Jahr 2013 auch in Österreich kommen würde, und wenn ich die aktuelle Diskussion richtig deute, scheint das immer realistischer zu werden. Ein Gesetzesbeschluss könnte sich jedenfalls noch vor der Nationalratswahl 2013 ausgehen. Berücksichtigt man die notwendige Vorbereitungszeit für die Umstellung, so wäre frühestens der 1.1.2014, allenfalls auch 2015, als Startzeitpunkt für das neue System zu erwarten.

Ob der Umstieg auf ein neues System der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Österreich kommen wird und wie dieses im Detail aussehen könnte, ist eine medienpolitische Entscheidung, die ich hier inhaltlich nicht bewerten will. Ich möchte nur ein paar Anmerkungen zu einzelnen in der ORF-Aussendung angesprochenen Punkten machen und dann noch die ungefähren Größenordnungen darlegen, um die es gehen könnte.

"ORF-Beitrag"
Was sich der Generaldirektor des ORF von einem neuen Finanzierungssystem wünscht, hat er hier ausgeführt. Das bisherige Programmentgelt will er als "ORF-Beitrag" bezeichnen, was der deutschen Regelung nachempfunden scheint, wo ab 1.1.2013 ein Rundfunkbeitrag statt der bisherigen Rundfunkgebühr eingehoben wird - was aber in Deutschland wegen des Unterschieds zwischen Gebühren (nur für die Inanspruchnahme von Leistungen zulässig) und Beiträgen (auch für das bloße Angebot an Leistungen möglich) einen anderen rechtlichen Hintergrund hat. In Österreich wird der ORF ja nicht durch Rundfunkgebühren finanziert, sondern durch das steuerrechtlich als Leistungsentgelt zu beurteilende Programmentgelt (vgl § 10 Abs. 2 Z 9 erster Fall UStG 1994).

Wrabetz erwähnt auch das Gutachten des früheren deutschen Verfassungsrichters Kirchhof, der im Auftrag von ARD, ZDF und DRadio bereits 2010 "im Dunkel des tatbestandlich Bedeutungslosen" umgerührt und ein Gutachten zur "Haushaltsabgabe" erstellt hat (siehe dazu meinen Beitrag im Blog hier). Aber ganz anpassen an das deutsche Wording will sich der ORF auch nicht, legt er doch Wert darauf, dass die neue Finanzierungsform kein Rundfunkbeitrag, sondern spezifisch ein ORF-Beitrag sein soll - schließlich soll sichergestellt werden, dass nicht auch andere Rundfunkveranstalter einen Teil davon abbekommen könnten.

Geräteunabhängiger Beitrag - wohl nicht nur von Haushalten
Der neue ORF-Beitrag soll - so Wrabetz - "an einem Haushalt und nicht wie bisher an einem Empfangsgerät" anknüpfen. Das dürfte freilich nicht die ganze Wahrheit sein: ich kann mir schwer vorstellen, dass der ORF auf die Beiträge für Empfangseinrichtungen in Betrieben verzichten möchte. Auch in Deutschland wird ja die "Haushaltsabgabe" nicht nur von Haushalten ("Rundfunkbeitrag im privaten Bereich"), sondern auch für jede Betriebsstätte, gestaffelt nach Beschäftigten, und für jedes betrieblich genutzte Kraftfahrzeug ("Rundfunkbeitrag im nicht privaten Bereich") eingehoben (siehe dazu näher den Text des 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrags).

Zwar erwähnt die ORF-Aussendung auch in ihren abschließenden 10 "entscheidenden Punkten" die Betriebsstätten nicht (sondern bloß eine "Anknüpfung an Haushalt und nicht an Endgerät"), aber
da Kern der Umstellung der Verzicht auf die Anküpfung am Empfangsgerät sein soll, wäre ich sehr überrascht, würden die Betriebe völlig aus der Beitragspflicht entlassen. Kommunikationsstrategisch ist es freilich verständlich, nicht bereits in einem so frühen Diskussionsstadium auch schon die unternehmerischen Interessenvertreter nervös zu machen.

Zusätzliche "Medienabgabe", die teilweise auch dem ORF zufließen soll?
Wrabetz beschränkt sich mit seinem Vorschlag nicht auf Neuerungen für die Finanzierung des ORF, sondern will gleich auch die derzeit gemeinsam mit dem Programmentgelt eingehobenen Abgaben von Bund und Ländern abschaffen und durch eine "Medienabgabe" ersetzen. Diese zusätzlich zum "ORF-Beitrag" einzuhebende "Medienabgabe" soll aber teilweise wieder an den ORF fließen, nämlich für die sogenannte "Gebührenrefundierung" (laut ORF-Berechnungen in einer Größenordnung von zumindest 60 Mio. € pro Jahr). Der Rest der "Medienabgabe" könnte laut Wrabetz unter anderem "für Filmförderung, Presseförderung, Privatmedienförderung, Kunstförderung" verwendet werden.

Mit der Trennung in einen "ORF-Beitrag" und eine "Medienabgabe" wäre es nach Ansicht des ORF "transparent und für die Bevölkerung nachvollziehbar", welcher Beitrag an den ORF geht - obwohl immerhin fast ein Viertel der "Medienabgabe", die gerade nicht als (teilweiser) ORF-Beitrag ausgeschildert werden soll, wiederum dem ORF zugute kommen soll.

Die in Bund und Ländern politisch Verantwortlichen werden sich wohl vom ORF nicht vorschreiben lassen, wie sie ihre Abgaben bezeichnen sollen. Der ORF-Vorschlag für ein nicht mehr am Empfangsgerät anknüpfendes Programmentgelt hat aber auch aus deren Sicht den Charme, dass die Grundgesamtheit der Beitragspflichtigen steigen würde, was auch bei den von ihnen gemeinsam mit dem Programmentgelt eingehobenen Abgaben eine Einnahmensteigerung zur Folge hätte.

Beitragsfestsetzung durch ORF-Gremien _und_ Valorisierung?
Der ORF will einerseits die Gebühren selbst festsetzen (mit der unionsrechtlich gebotenen Kontrolle durch die Medienbehörde), andererseits aber will er auch eine automatische Valorisierung ("um die laufenden Kostensteigerungen auszugleichen", also wohl nach der Inflationsrate). Schlüssig ist das nicht: wenn der ORF (wie bisher) selbst den Beitrag festsetzt, was hindert ihn daran, selbst auch die Valorisierung vorzunehmen? Abgesehen davon wäre eine automatische indexgebundene Valorisierung, die also nicht auf die tatsächliche Entwicklung der konkreten Kosten der Erbringung des öffentlich-rechtlichen Auftrags abstellt, beihilfenrechtlich schwer vorstellbar.

"Sozial gerecht"?
Unter diesem Schlagwort fordert der ORF in seiner Aussendung, dass es weiterhin Befreiungen geben soll (wobei der aus den Befreiungen entstehende Ausfall dem ORF vom Bund refundiert werden solle). Das ist keine Überraschung, aber ich wollte dennoch anmerken, dass man über die soziale Gerechtigkeit einer - außerhalb der Befreiungsgrenzen - regressiven Haushaltsabgabe, wie es das Programmentgelt der Sache nach ist, schon auch streiten könnte. Wer gerade so viel verdient, dass er nicht mehr "gebührenbefreit" ist, zahlt einen wesentlich höheren Anteil seines Einkommens für den ORF als ein Besserverdienender. Ein Anknüpfen der Beitragshöhe an der Leistungsfähigkeit - etwa nach dem Einkommen - wäre freilich nur mit völlig unverhältnismäßigem Aufwand administrierbar (es sei denn, man würde direkt an der Einkommensteuer anknüpfen und die Aufgabe den Finanzbehörden - und in deren Vorfeld den Arbeitgebern mit der Lohnsteuerverrechnung - übertragen).

Und jetzt zu den Zahlen: könnte es billiger werden?
Eine der ersten Reaktionen auf den Vorstoß des ORF war die Forderung von ÖVP-Klubobmann Kopf, dass "die Haushaltsabgabe für den einzelnen aber niedriger ausfallen [müsse] als die derzeitige Rundfunk-Gebühr" (gemeint: das Programmentgelt). Wenn man sich die Zahlen aber näher ansieht, dürfte nicht allzuviel Spielraum für eine Senkung bestehen, sofern man die öffentliche Finanzierung des ORF nicht tatsächlich auch im Ergebnis kürzen möchte.

Im Jahr 2011 nahm der ORF von seinen rund 3,5 Mio Teilnehmern (davon 310.000 gebührenbefreit) 534,2 Mio. € an Programmentgelten ein (der ORF nennt 584,2 Mio. €, da sind aber die 50 Mio. € "Gebührenrefundierung" vom Bund gemäß § 31 Abs 11 ORF-Gesetz eingerechnet). Legt man das auf alle Teilnehmer um, so ergibt dies einen durchschnittlichen Jahresbetrag pro Teilnehmer von 152 € (unter Einbeziehung der Gebührenbefreiten) bzw. von 167 € für jeden nicht gebührenbefreiten Teilnehmer. Im Jahr 2013 - in dem die mit 1. Juni 2012 wirksam gewordene Programmentgelt-Erhöhung voll durchschlägt - dürfte jeder nicht gebührenbefreite Teilnehmer im Schnitt rund € 179 an Programmentgelt leisten.

Die GIS nennt in ihrer Pressemappe eine Zahl von rund 140.000 Haushalten, die keine Programmentgelte entrichten.*) Wie sie zu dieser Zahl kommt und ob sie diese 140.000 Haushalte alle als "Schwarzseher" einstuft, geht aus den Unterlagen nicht hervor. Geht man aber davon aus, dass bei einer Umstellung auf eine haushaltsbezogene Abgabe all diese Haushalte zur Zahlung des Programmentgelts verpflichtet wären, so ergäbe sich eine um (nur) rund 4 % erhöhte Teilnehmerbasis (immer vorausgesetzt, dass sich bei den Betriebsstätten nichts ändert). Und wenn man wiederum annimmt, dass von den "Zusatzhaushalten" ein ähnlicher Prozentsatz gebührenbefreit ist wie bei den bereits erfassten "Teilnehmerhaushalten", dann kämen überschlagsmäßig gerechnet von rund 127.000 in Hinkunft zusätzlich beitragszahlenden Haushalten knapp 23 Mio. € an Beiträgen herein. Soll der absolute Erlös aus Programmentgelten (oder "ORF-Beiträgen") gleich bleiben, könnte der Beitrag pro Teilnehmer/Haushalt also nur um eine Größenordnung von etwa 60 Cent pro Monat gesenkt werden. Ob man damit jene zufriedenstellen könnte, die auch beim Programmentgelt des ORF jetzt "Her mit dem Zaster" "Runter mit den ORF-Gebühren" rufen?

Zudem muss man in Betracht ziehen, dass nach aktueller Gesetzeslage die "Gebührenrefundierung" nach § 31 Abs 11 ORF-Gesetz in den Jahren 2012 und 2013 noch (höchstens) 30 Mio. € ausmacht, 2014 aber gänzlich auslauft. Auch die Einbeziehung von 140.000 derzeit nicht gebührenzahlenden Haushalten (mit ca. 23 Mio € an Beiträgen) könnte daher die durch den Wegfall der "Refundierung" entstehende Finanzierungslücke von 30 Mio. € nicht wettmachen. Nun wird über die weitere "Refundierung" in den anstehenden Verhandlungen zwar sicher noch gerungen werden - aber "Refundierung" und Beitragshöhe sind natürlich so etwas wie kommunizierende Gefäße: eine Absenkung des Programmentgelts (oder "ORF-Beitrags") lässt sich realistisch nur darstellen, wenn eine weitere (vielleicht auch höhere) "Refundierung" erreicht wird.

Das alles steht natürlich unter der Voraussetzung, dass der Finanzbedarf des ORF nicht deutlich sinken wird, wofür aber derzeit eher keine Anzeichen zu erkennen sind (zumal der Finanzplan des ORF für 2012 - siehe diese Pressemitteilung - im Wesentlichen stagnierende Werbeeinnahmen und gegenüber 2011 deutlich geringere sonstige Erlöse vorsah).

Update 07.11.2012: siehe nun auch diesen Folgebeitrag.

---
*) Wieviele Haushalte es tatsächlich gibt, ist - da es in Österreich keine bundesweiten auf Haushalte bezogenen Abgaben gibt - nur schwer festzumachen. Nach den Erhebungen der Statistik Austria gab es im Jahr 2011 in Österreich 3,65 Mio. Haushalte sowie (im Jahr 2001) 396.268 Arbeitsstätten.

Update 25.10.2012: die aktuelle Ausgabe der Zeitschrift Medien und Recht (online nicht frei verfügbar) enthält einen Aufsatz von Ermano Geuer, Assistent an der Uni Passau, zum Thema "Die Haushaltsabgabe für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in Deutschland - Modell für Österreich?" Geuer legt darin dar, warum aus seiner Sicht die deutsche Regelung verfassungswidrig sei (er hat gegen den neuen Rundfunkbeirat auch Klage beim Bayerischen Verfassungsgerichtshof erhoben); die Überlegungen zu Österreich sind noch etwas, wie soll ich sagen, sketchy.
Ein Beitrag aus Medien und Recht von Michael Kogler aus dem Jahr 2009 zum Thema "Rundfunk-Gebühr, Programm-Entgelt oder Audiovisions-Steuer" ist mittlerweile auch online zu lesen.

Beitrag, Abgabe, Gebühr? Und was heißt "günstiger" im Zusammenhang mit der "Haushaltsabgabe"?

Wie schon beschrieben, wünscht sich der ORF eine Modifikation seines Finanzierungssystems: in Hinkunft sollen auch Haushalte (und wohl auch Betriebe), die keine Rundfunkempfangsgeräte betreiben, einen vom ORF - unter Kontrolle der Regulierungsbehörde - festzusetzenden Beitrag an den ORF entrichten. Außerdem sollen die bisher gemeinsam mit dem Programmentgelt eingehobenen Landes- und Bundesabgaben abgeschafft und durch eine "Medienabgabe" ersetzt werden, die zu etwa einem Viertel wieder dem ORF zufließen soll. Das ist, auf das Wesentlichste zusammengefasst, der Wunsch des ORF (Näheres dazu siehe in dieser ORF-Aussendung und in meinem Blogbeitrag).

Nun hat ORF-Generaldirektor Wrabetz, nach ersten politischen Reaktionen auf die Wünsche des ORF, in einer Publikumsratssitzung seine Vorschläge ein wenig modifiziert: anders als noch bei der Vorstellung des Modells im Oktober soll es nun für die Haushalte doch günstiger werden; in einer Aussendung des Publikumsrates heißt es:
Zur Diskussion um die geplante Haushaltsabgabe sagte ORF-Generaldirektor Dr. Alexander Wrabetz: "Das geplante System soll für 97 Prozent der Haushalte eine Vergünstigung bringen. Bei der Festsetzung eines neuen Beitrags besteht die Möglichkeit, die Abgabe günstiger zu gestalten und jene Mittel aus der ORF-Gebühr, die nun an Bund und Länder gehen, als Medienabgabe zweckzuwidmen." [Hervorhebung hinzugefügt]
Daran ist zunächst schon bemerkenswert, dass von einer "geplanten Haushaltsabgabe" und einem "geplanten System" die Rede ist, obwohl bislang nicht viel mehr als der Wunsch des ORF bekannt ist und einige mehr oder weniger positive politische Reaktionen. Ich nehme durchaus an, dass ein haushaltsbezogenes System auch in Österreich kommen wird, aber von einem "geplanten System" zu sprechen, wenn man die eigenen Wünsche beschreibt, scheint mir doch noch recht mutig.

Außerdem fällt auf, dass von einem neuen Beitrag die Rede ist, weiters von der Möglichkeit, die Abgabe günstiger zu gestalten, und schließlich davon, dass "jene Mittel aus der ORF-Gebühr, die nun an Bund und Länder gehen", zweckgewidmet werden könnten (zum Teil eben wieder für den ORF). Das Wort Programmentgelt, das die derzeitige Hauptfinanzierungsquelle des ORF ist, kommt in diesem Zusammenhang nicht vor (wird aber in derselben Presseaussendung in anderem Zusammenhang durchaus genannt).

Der ORF scheint sich also in seinen Wünschen nach einem neuen Beitrag ein wenig vom Konzept des Programmentgelts zu entfernen, das jedenfalls dem Grundsatz nach auf eine Leistungs-/Gegenleistungsbeziehung hinweist. Der Begriff "Beitrag (oder, wie die deutsche Bezeichnung ab 1.1.2013: "Rundfunkbeitrag") setzt diese Austauschbeziehung nicht voraus. (Sicherheitshalber merke ich hier nur noch an, dass es natürlich keine "ORF-Gebühr" gibt und daher auch keine Mittel aus der "ORF-Gebühr" an Bund und Länder fließen).

Dass die Möglichkeit besteht, die Abgabe günstiger zu machen, bedeutet - im Gesamtkonzept des ORF-Vorschlags - nicht notwendigerweise, dass der dem ORF zufließende Beitrag günstiger im Sinne von "für den einzelnen Haushalt billiger als jetzt" sein muss. Damit könnte zum einen auch gemeint sein, dass das Gesamtssystem (inklusive der dem ORF vorschwebenden "Medienabgabe") "günstiger" sein müsse. Zum anderen - und vor allem - aber sagt das Wort "günstiger" nichts aus ohne Vergleichsbasis.

Die Frage ist also: günstiger als was? Wenn ein feststehender Betrag X nicht mehr durch 97% der Haushalte, sondern durch 100% der Haushalte aufgebracht werden muss, dann kann der auf den einzelnen Haushalt entfallende Betrag natürlich sinken. Geht man aber davon aus, dass im ersten Jahr der "Haushaltsabgabe" nicht bloß der Betrag X, sondern ein Betrag von X+Y erforderlich ist, dann muss die Belastung des einzelnen Haushalts in Vergleich zum zuletzt bezahlten Betrag nicht sinken.

Angesichts der sonstigen Botschaften des ORF im Zusammenhang mit dem Vorstoß für eine "Haushaltsabgabe" (zB "Valorisierung", "Nachhaltigkeit" und "Refundierung der Gebührenbefreiung") würde ich nicht annehmen, dass die "Haushaltsabgabe" für die einzelnen Haushalte zu einer Verbilligung gegenüber dem derzeit als Programmentgelt gezahlten Betrag führen wird - aber es lässt sich natürlich allemal darstellen, dass die neue Regelung insofern "günstiger" für die einzelnen (derzeit schon Programmentgelt zahlenden) Haushalte ist, als der zu finanzierende Gesamtbetrag sich dann eben auf eine größere Grundgesamtheit von Haushalten verteilen wird.

Auch nach der vom Generaldirektor nun dem Publikumsrat präsentierten Modifikation des ORF-Modells, die der Standard auf "eine kleine Kampagne in der Krone, Widerspruch der ÖVP und [vom] eigenen, bürgerlichen Finanzdirektor" zurückführt, sollte man die APA-Schlagzeile "Wrabetz: Haushaltsabgabe soll Verbilligung bringen" daher nicht unbedingt wörtlich verstehen. Im Zweifel sollte man wohl eher die von der ORF-Unternehmenskommunikation verantwortete Aussendung lesen: "billiger" kommt dort jedenfalls nicht vor - nur "günstiger".

Die wirkliche Grenze: das Nettokostenprinzip
Vor allem aber ist bei der gesamten Diskussion um die Finanzierung des ORF per "Haushaltsabgabe" (Beitrag?) oder Programmentgelt zu beachten, dass es nicht nur darum geht, § 31 ORF-Gesetz zu novellieren, sondern dass die derzeit darin getroffenen Regelungen ihre Grundlage im Beschluss der Europäischen Kommission vom 28.10.2009 (Staatliche Beihilfe E 2/2008 - Finanzierung des ORF) finden und die in diesem Beschluss gesetzten Grenzen auch bei jeder Neuregelung eingehalten werden müssen.

Der Kommissionsbeschluss - ebenso wie die Rundfunkmitteilung der Kommission (im Blog dazu zB hier) - begrenzt die Beihilfenfinanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks jedenfalls nach dem Nettokostenprinzip: der "Betrag der öffentlichen Ausgleichszahlung" (dazu zählen die Einnahmen aus Programmentgelten oder "Haushaltsabage") darf demnach "grundsätz­lich die Nettokosten des öffentlich-rechtlichen Auftrags auch unter Berücksichtigung anderer direkter oder indirek­ter Einnahmen aus diesem Auftrag nicht übersteigen" (Rundfunkmitteilung, Abs 71); Überkompensierungen sind nur sehr beschränkt - in der Regel nicht mehr als 10% - zum Ausgleich von Kosten- und Einnahmenschwankungen zulässig (zur konkreten österreichischen Situation siehe dazu die Absätze 244 bis 258 in der Kommissionsentscheidung zur ORF-Finanzierung).

Effizienzsteigerung?
Nach der ORF-Aussendung vom 17.10.2012 soll das neue Modell auch "effizient sein (Senkung der Kosten der Einhebung)". Auf den ersten Blick scheint es auch naheliegend, dass die Umstellung von einem geräte- zu einem haushaltsbezogenen Entgelt/Beitrag Ressourcen bei der bisherigen "Schwarzseher"-Fahndung einsparen kann. Die ersten Erfahrungen im Prozess der Umstellung in Deutschland sind da aber offenbar nicht allzu ermutigend: die Gebühreneinzugszentrale GEZ (sozusagen die deutsche GIS) stockt angeblich Personal auf, was den Ökonomen Justus Haucap zu recht drastischer Kritik veranlasste (man muss aber anmerken, dass diese Kritik auf einem Blog der Industrielobby INSM veröffentlicht wurde; die INSM ist seit Auffliegen ihrer Schleichwerbung in der ARD-Serie "Marienhof" deutlich kritisch gegenüber dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk).

Derzeit gibt es in Österreich keine Abgabe oder Steuer, die bundesweit einheitlich am "Haushalt" ansetzt, und daher existiert auch keine entsprechende verlässliche Datenbasis (die beste bundesweite Übersicht darüber dürfte tatsächlich die GIS haben). Die Abgrenzung, wann ein eigenständiger Haushalt vorliegt (etwa in Wohngemeinschaften, Nebenwohnsitzen, Zusammenleben mehrerer Generationen unter einem Dach etc.) ist aber keineswegs immer trivial - auch dazu würden bei einer Umstellung also wohl Ressourcen der bisherigen "Schwarzseher"-Fahndung gebraucht. Wie groß die Effizienzsteigerung bei der Einhebung einer haushaltsbezogenen Abgabe statt des bisher gerätebezogenen Programmentgelts daher sein würde, lässt sich daher nur sehr schwer einschätzen.

Zusammenfassend:
Ein System, in dem 100% der Haushalte für die ORF-Beihilfenfinanzierung aufkommen, muss zwangsläufig für den einzelnen zahlenden Haushalt günstiger sein im Vergleich zu einem System wie dem aktuellen, in dem dafür nur ca. 97% der Haushalte aufkommen (unter der Annahme, dass sich bei den Betrieben, von denen der ORF derzeit nicht spricht, keine Änderungen ergeben). Dass es "billiger" wird (in dem Sinne, dass der geleistete Betrag absolut sinkt), das kann man aber wohl nicht erwarten.

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