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October 04 2011

Pacte démocratique entre puissances du Sud

En décembre 2010, l'Afrique du Sud a finalement rejoint les pays du groupe BRIC — Brésil, Russie, Inde et Chine. Nul doute qu'un tel élargissement a été facilité par les travaux d'une autre structure, qui rassemblait déjà Brasília, New Delhi et Pretoria : l'IBAS, créé sept ans plus tôt. La coopération Sud-Sud s'accélère.

Au cours des grandes négociations commerciales des années 1990, les pays du Sud ont montré leur capacité d'entente et d'influence dans la lutte contre la libéralisation du commerce agricole. L'Argentine, la Chine, l'Inde, le Brésil, l'Afrique du Sud se sont montrés particulièrement actifs. Afin d'améliorer encore leurs capacités de négociation dans les instances internationales, ces trois derniers pays ont décidé de bâtir un G3 surnommé IBAS (Inde, Brésil, Afrique du Sud).

Celui-ci se réunit pour la première fois comme un groupe ministériel ad hoc en juin 2003 à Brasília, avant de se constituer formellement, en septembre de la même année, en marge de la 58e Assemblée générale des Nations unies, autour des chefs d'Etat et de gouvernement de l'époque (MM. Atal Bihari Vajpayee, Luiz Inácio Lula da Silva et Thabo Mbeki). Il s'agissait de défendre des positions communes au sein de l'Organisation des Nations unies (ONU), du Fonds monétaire international (FMI) et surtout de l'Organisation mondiale du commerce (OMC).

Le forum s'est voulu le noyau de départ d'un groupe de pays en développement, une idée promue par le ministre sud-africain du commerce et de l'industrie de l'époque, M. Alec Erwin, qui soulignait alors que l'Afrique du Sud risquait « de se voir isolée dans un monde globalisé et marqué par une distance croissante entre les pays développés et les moins avancés (1) ». Pretoria y tenait d'autant plus qu'au même moment la Chine, le Brésil et l'Inde engageaient de profondes réformes de leur économie pour l'ouvrir aux investissements internationaux.

Expression d'un multilatéralisme souple — l'IBAS ne dispose pas de secrétariat permanent —, ce forum met en lumière les dernières évolutions des relations internationales : la transcontinentalité des institutions, leur réduction à un nombre limité d'acteurs au nom de l'efficacité diplomatico-économique (le « minilatéralisme »), ainsi qu'une volonté d'approfondir efficacement les relations bilatérales entre les Etats et de pallier ainsi les limites du multilatéralisme en matière commerciale.

Ce n'est pas la première fois que se bâtit une instance interétatique idéologique ou contestataire. Mais deux éléments distinguent les membres de l'IBAS : leur caractère démocratique et leur non-appartenance à l'Occident. Non seulement cette triade n'est pas au service d'une puissance dominante qui souhaiterait faire valoir ses intérêts dans d'autres instances internationales, mais elle renforce le statut régional de chacun de ses membres et définit des processus coopératifs.

Au nom des valeurs communes, l'Argentine a été mise sur la touche. A Pretoria, on n'a pas oublié les relations étroites du dernier gouvernement militaire argentin (1976-1983) avec le régime d'apartheid, ni les relations « acritiques » de l'administration Menem (1989-1999) avec les Etats-Unis. Cette appréciation pourrait toutefois évoluer, et certains annoncent un accord entre l'IBASet le Marché commun du Sud, ou Mercosur (2).

L'ambition d'obtenir un siège permanent
au Conseil de sécurité des Nations unies

Quant à la République populaire de Chine, elle a été tenue à l'écart parce que son régime politique autoritaire l'a disqualifiée, mais aussi parce que ses velléités d'hyperpuissance inquiètent. Cette sourde hostilité n'empêche pas des convergences : le dernier sommet des chefs d'Etat et de gouvernement de l'IBAS, réuni à Brasília le 15 avril 2010, s'est adossé à celui des BRIC (Brésil, Russie, Inde, Chine). Le 24 décembre 2010, ce groupe mutait en BRICS pour inclure l'Afrique du Sud.

Des coopérations à quatre dans les enceintes internationales s'esquissaient depuis quelque temps. Dans le cadre des négociations « climat » a ainsi surgi, durant la deuxième conférence ministérielle (avril 2010), un groupe dit « Basic » (Brésil, Afrique du Sud, Inde, Chine) qui a permis d'exprimer le soutien des quatre Etats à l'accord de Copenhague sur le changement climatique.

Cette approche perdure et fait apparaître ce forum comme incontournable. Le président américain Barack Obama l'a pressenti dès le sommet de Copenhague, cherchant à se faire inviter par le Basic, certain que ses membres offraient la seule chance de conclure un accord de dernière minute. Il est vrai que le groupe s'articulait déjà sur des travaux d'experts et préparait la suite à donner, après 2012, au protocole de Kyoto (les réductions d'émissions de gaz à effet de serre à demander aux pays industrialisés, par exemple). Cette alliance s'est renforcée aux dépens des pays européens, accusés par les pays en développement d'être responsables de l'échec du sommet mondial sur le changement climatique ; mais elle peut tout autant se retourner contre les Etats-Unis.

La convergence des points de vue et des stratégies crée des habitudes de travail et renforce d'autant le poids et la dynamique de l'IBAS. Certes, ce n'est pas un métagouvernement qui émerge depuis 2003, mais un néorégionalisme fait de coopérations intergouvernementales (dix-sept groupes de travail et de dialogue non étatiques). Ainsi se met en place une stratégie de contournement des multilatéralismes paralysés par le nombre de leurs acteurs.

Les Etats constitutifs de l'IBAS aspirent à devenir des membres permanents du Conseil de sécurité de l'ONU. New Delhi et Brasília l'affirment sans détour. Pour Pretoria, cet objectif est plus difficile à énoncer, car le pays est tenu par une résolution, adoptée en 1997 au sommet de l'Organisation de l'unité africaine à Harare, qui recommande l'élargissement du Conseil de sécurité à cinq pays africains, disposant d'un mandat de quatre ans non renouvelable et sans droit de veto. Une contrainte ayant pour conséquence d'évincer l'Afrique du Sud des pays candidats au statut de membre permanent — Allemagne, Japon, Brésil et Inde, dits G4.

Même si les Etats membres de l'IBAS ont un dessein onusien commun, ils doivent de toute façon se montrer discrets. Ils risquent en effet de froisser les nombreux pays qui nourrissent la même ambition, de l'Argentine à l'Indonésie en passant par le Mexique, le Nigeria, l'Algérie, l'Egypte ou encore le Pakistan — sans parler des réticences de la Chine, déjà membre permanent du Conseil de sécurité et peu favorable à l'inclusion de l'Inde.

Pour des institutions internationales
plus représentatives, plus légitimes

La volonté de chacun d'incarner « son » continent sur la scène mondiale, d'en être le porte-parole, n'est pas plus aisée. Certes, tous trois sont des géants à l'échelle de leur région, et la reconnaissance qu'ils s'apportent mutuellement n'est pas sans fondement. Mais une certaine modestie s'impose pour éviter de s'attirer l'hostilité d'autres pays émergents, avec le risque de voir surgir une coalition des « petits » contre une puissance jugée hégémonique.

Comme convenu lors du sommet de New Delhi, en 2008, les trois pays de l'IBAS travaillent pour que les institutions mondiales soient « plus démocratiques, plus représentatives et plus légitimes, grâce à un engagement plus significatif des pays émergents dans le processus de prise de décision ». A cette fin, ils mobilisent régulièrement leurs chefs d'Etat et de gouvernement. S'y ajoutent les réunions qui se tiennent en marge de l'Assemblée générale des Nations unies ou des forums multilatéraux (Conseil des droits de l'homme, OMC, Organisation mondiale de la propriété intellectuelle, traité de l'Antarctique, Conférence pour la reconstruction de la Palestine, etc.).

Autant d'occasions de mieux se connaître et se comprendre, mais aussi d'esquisser des positions communes, ou encore de cimenter l'alliance en décidant de coopérations sectorielles. Certes, il n'existe pas d'identité « ibasienne » ; mais les échanges intergouvernementaux, même peu visibles, se révèlent efficaces, y compris dans les domaines régaliens. Après s'être rencontrés en février 2004 à Pretoria, les ministres de la défense ont pu assurer le développement d'une nouvelle génération de missiles air-air sur la base de l'accord brésilo-sud-africain de 2005 et participer à des manœuvres navales communes au large des côtes sud-africaines, en mai 2008.

Les membres de l'IBAS réussissent aussi à s'entendre sur des déclarations politiques conjointes sur la plupart des grands dossiers internationaux, comme celle, en quarante-cinq points, qui fut adoptée en avril 2010, lors du 4e sommet des chefs d'Etat et de gouvernement. Elle concerne le désarmement et la non-prolifération, la lutte contre le terrorisme, les opérations de maintien de la paix des Nations unies, l'Iran, l'Afghanistan, mais également les violences politiques en Guinée-Bissau, la mise en œuvre de l'accord de Ouagadougou sur la Guinée (3) ou encore le rétablissement de l'ordre constitutionnel à Madagascar.

Construction avant tout politique, l'IBAS est resté insensible aux alternances qu'ont connues ses membres. Ni l'arrivée au pouvoir d'une nouvelle majorité en Inde (et le remplacement au poste de premier ministre de M. Vajpayee, dirigeant du parti nationaliste hindou Bharatiya Janata Party [BJP], par M. Manmohan Singh, du Parti du Congrès), ni la relève de M. Mbeki par M. Jacob Zuma à la présidence de l'Afrique du Sud n'ont mis en danger un rassemblement fondé sur une vision géo-économique commune. Les trois membres aspirent à bâtir une vaste zone de libre-échange, au sens des accords commerciaux régionaux prévus à l'article24 de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT), rassemblant les économies du Mercosur, du sous-continent indien et de l'Union douanière de l'Afrique australe (SACU).

L'objectif est ambitieux. Le commerce entre les trois Etats atteint les 10 milliards de dollars en 2008 (+ 156 % en sept ans), une valeur qu'il faut cependant ramener à sa juste proportion : la même année, le montant du seul commerce sino-brésilien s'élevait à 43 milliards. Non seulement les distances renchérissent les prix (12 % de la valeur transportée entre l'Inde et le Brésil, 10 % pour les échanges entre l'Afrique du Sud et l'Inde), mais l'image des producteurs auprès des consommateurs n'est pas toujours très flatteuse : les Brésiliens jugent ainsi souvent de mauvaise qualité les produits indiens.

Forums d'hommes d'affaires,
de femmes, de parlementaires...

C'est pourquoi, à chaque sommet, les chefs d'Etat et de gouvernement sont accompagnés d'une importante délégation d'hommes d'affaires : une manière de convaincre les entrepreneurs de l'intérêt de cette construction politique et des complémentarités économiques qu'elle peut faire naître. Tâche immense : la plupart des dirigeants d'entreprise de la triade n'ont jamais entendu parler de l'IBAS et beaucoup n'y voient qu'une entité géopolitique.

L'adoption d'un plan d'action à New Delhi en 2007 a visé à démontrer que l'IBAS n'était pas qu'une arène tribunitienne, un regroupement de nouveaux « sous-impérialismes », mais bien un lieu d'élaboration de stratégies d'action et de synergies économiques (harmonisation des procédures douanières et portuaires, réduction des coûts de transaction et de transport…) et technologiques (programmes de recherche sur la malaria, le sida, les agrocarburants, les nanotechnologies, l'océanographie, etc.). Tous ces projets et leur mise en scène médiatique visent aussi à changer l'image internationale des trois protagonistes.

Des groupes de travail sectoriels ont été mis en place pour explorer les synergies possibles et partager les pratiques de « bonne gouvernance » (administrations publiques, agriculture, commerce et investissement, impôts, santé, sciences et technologies, transport, tourisme…). Ils ont d'ores et déjà permis d'adopter douze accords trilatéraux de coopération (aviation civile, agrocarburants, énergie éolienne, enseignement supérieur, parité), cinq autres étant encore en négociation (transport maritime, notamment).

On assiste donc à une construction symbolique où l'interrégionalisme sert à esquisser les coopérations de demain (agriculture, « gouvernance » par Internet, énergies renouvelables, fonds commun pour la recherche et le développement, etc.), ainsi qu'une culture commune de coopération dans les enceintes internationales, voire de solidarité (un fonds d'aide humanitaire a été confié au Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) pour des projets en Haïti, au Laos, au Burundi, au Cap-Vert et en Guinée-Bissau), mais aussi des échanges entre les peuples. Des forums d'hommes d'affaires, de femmes, de parlementaires, des conseils constitutionnels et des événements culturels ont ainsi été promus.

Même si l'IBAS est moins visible et influent que ses trois membres pris séparément et ne peut, à ce stade, être considéré comme un acteur international significatif, son rôle de parapluie commun pour de multiples initiatives permet de combiner les intérêts des Etats avec le renforcement des échanges entre les sociétés civiles. Un nouveau paradigme de la coopération Sud-Sud (lire « Coopération tous azimuts ») ?

Si la nécessité de la coopération internationale entre gouvernements fait peu débat, le concert des puissances et la fragmentation des institutions régionales gênent les « petits », qui n'ont pas de place à la table, et tous ceux qui sont attachés à une approche institutionnelle et globalisante des problèmes du monde. A côté de l'IBAS, Indiens et Brésiliens continuent donc de se montrer soucieux de développer des relations avec tous les acteurs de la scène africaine, Etats et organisations régionales (Nouveau Partenariat pour le développement de l'Afrique [Nepad], Communauté de développement d'Afrique australe [CDAA], etc.).

L'Afrique du Sud fait désormais office de pont
entre l'Amérique latine et le sous-continent indien

Les sommets Inde-Afrique (New Delhi, avril 2008) ou Brésil-Afrique (Fortaleza, juin 2003 ; dialogue sur la sécurité alimentaire, mai 2010) sont autant de témoignages de cette politique, tout comme les sommets Afrique-Amérique du Sud (Abuja, novembre 2006 ; Merida, septembre 2009), dont le président Lula da Silva fut l'un des artisans. Comme le souhaitait le président Mbeki dès 1996 à New Delhi, l'Afrique du Sud devient un pont entre l'Amérique du Sud et le sous-continent indien, ce qui bénéficie à la fois à son prestige international et à son économie — notamment aux ports de Durban et du Cap.

Si l'IBAS permet de dessiner de nouveaux liens géopolitiques, il le doit au positionnement stratégique de l'Afrique du Sud et à l'activisme du président Lula da Silva. Au cours de ses deux mandats, celui-ci s'est rendu cinq fois sur le continent noir, a visité vingt pays, a lancé dès 2004 les négociations entre le Mercosur, l'Egypte et le Maroc, et n'a pas hésité à participer, à Caracas, le 6 août 2010, avec le président vénézuélien Hugo Chávez, à la première réunion des ministres des affaires étrangères Amérique du Sud-Afrique.

Les nouvelles institutions transnationales telles que l'IBAS ne se pérennisent pas grâce au leadership d'un ou deux acteurs. Elles ne durent que si elles se montrent efficaces à l'échelle mondiale et répondent aux attentes des acteurs économiques. De cette expérience les Etats retiendront aussi que tout pays de taille moyenne ou importante qui souhaite se joindre à un dispositif transcontinental devra le compléter par des stratégies propres à l'égard des autres instances transrégionales, et par une diplomatie bilatérale active.


(1) Propos tenus devant le Metal and Engineering Industries Bargaining Council, à Johannesburg, le 8 novembre 2002.

(2) Argentine, Brésil, Paraguay, Uruguay, Venezuela.

(3) Signé en janvier 2010, il a permis une transition démocratique en Guinée et l'organisation d'une élection présidentielle en août-septembre.

Coopération tous azimuts

Depuis le lancement, au sommet d'Evian (juin 2003), d'un « dialogue élargi » des membres du G8 (Allemagne, Canada, Etats-Unis, France, Italie, Japon, Royaume-Uni et Russie) avec d'autres pays (Afrique du Sud, Algérie, Arabie saoudite, Brésil, Chine, Egypte, Inde, Malaisie, Mexique, Nigeria, Sénégal), les procédures de consultation interétatiques visant à réformer la gouvernance de la planète n'ont cessé de se complexifier et de s'institutionnaliser. Confrontés à la crise, les Etats du G8 et les pays en développement recherchent l'architecture idoine pour discuter des problèmes du monde.

Les premiers élargissent leur dialogue aux « grandes puissances émergentes ». En 2007, le processus dit d'Heiligendamm (G13) a associé les membres du G8 à un G5 composé de l'Afrique du Sud, du Brésil, de la Chine, de l'Inde et du Mexique ; en juillet 2009, lors du sommet de L'Aquila, le G13 est devenu G14 avec la participation de l'Egypte.

Les seconds veulent s'organiser pour que le tiers-monde puisse un jour parler d'une seule voix et faire bloc face aux Etats-Unis, à l'Union européenne et au Japon. Leurs efforts pour tracer leur chemin et fortifier la coopération Sud-Sud sont déjà anciens : depuis la création du Mouvement des non-alignés en 1966, dans la foulée de la conférence de Bandung de 1955, il y a eu le Groupe des 77 en 1964, le G15 en 1989, le G20 en 2003 (avec les négociations commerciales internationales du cycle de l'Uruguay) (1)… Mais ces efforts ont été redynamisés par les cycles de négociation sur la libéralisation des échanges conduits dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) et par le processus de Doha (cf. notamment le G33 et le G90 en 2003, le G110 en 2005).

En 2003, l'échec de la conférence de l'OMC tenue à Cancún (Mexique), après que les pays en développement eurent quitté la table des négociations, a entraîné dans les pays du Sud l'apparition d'une politique de rassemblements à géométrie variable. Si la presse et certaines organisations non gouvernementales (ONG) sont parvenues à accréditer l'idée qu'une nouvelle coalition de ces pays avait émergé, il est rapidement apparu que le G20 ne serait pour eux qu'une alliance interétatique circonstancielle autour d'un unique enjeu — la libéralisation du commerce agricole — et que d'autres regroupements verraient le jour en fonction des négociations à mener. L'IBAS (Inde, Brésil, Afrique du Sud) et les BRIC (Brésil, Russie, Inde, Chine) en font la démonstration.


(1) Le 20 août 2003, un groupe de vingt pays en développement s'est constitué à l'occasion de la cinquième réunion ministérielle de l'OMC (Cancún), en réponse aux propositions européennes et américaines. S'élargissant peu à peu, le bloc n'a cessé d'évoluer en nombre, certains pays se retirant du processus, d'autres y adhérant (pays membres actuels : Afrique du Sud, Argentine, Bolivie, Brésil, Chili, Chine, Cuba, Egypte, Equateur, Guatemala, Inde, Indonésie, Mexique, Nigeria, Pakistan, Paraguay, Pérou, Philippines, Tanzanie, Thaïlande, Uruguay, Venezuela, Zimbabwe). A ne pas confondre avec son homonyme créé en 1999 par les pays industrialisés du G7 et qui associe certains pays et les institutions financières internationales.

Santé, agriculture, des projets communs

Trois piliers ont été mis en place par l'IBAS (Inde, Brésil, Afrique du Sud) depuis sa création en 2003 : la coordination politique sur des questions internationales, les groupes de travail et l'assistance aux pays en développement. C'est le troisième qui peut s'évaluer le plus concrètement. Créé en 2004, le Fonds IBAS pour l'élimination de la faim et de la pauvreté finance des projets de petite et moyenne taille pouvant être reproduits et servir d'exemple de « bonnes pratiques (1) » au niveau régional, voire extrarégional. L'objectif est également de promouvoir des initiatives pionnières émanant des pays du Sud à destination d'autres pays du Sud (2). Le financement est assuré par chacun des Etats membres à hauteur de 1 million de dollars, chiffre encore modeste, et peut être complété par des financements externes : Etats tiers, organisations non gouvernementales, fondations philanthropiques, etc.

L'Unité spéciale pour la coopération Sud-Sud au sein du Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) a été chargée de la gestion du fonds et du suivi administratif et opérationnel des projets sélectionnés. Il est significatif que cette tutelle ait été accordée à un organisme des Nations unies — et non à des organisations financières comme le Fonds monétaire international (FMI). Cette tutuelle permet — comme c'est le cas de la Banque du Sud (Banco del Sur), créée par l'Argentine, la Bolivie, le Brésil, l'Equateur, le Paraguay et le Venezuela avec un capital initial de 20 milliards de dollars (3) — de contourner les institutions de Bretton Woods, qui ne remplissent pas leurs obligations. Désormais, des pays comme le Brésil, l'Inde et l'Afrique du Sud peuvent se passer du FMI et créer des circuits d'aide parallèles.

Les projets financés par l'IBAS couvrent des domaines aussi divers que la formation de paysans aux techniques agricoles améliorées en Guinée-Bissau, la mise en place d'un système de recyclage d'ordures en Haïti, la rénovation de deux centres de santé au Cap-Vert, la construction d'un pavillon supplémentaire dans un centre de santé au Cambodge, le renforcement des capacités de lutte contre le VIH/sida au Burundi. Ces choix obéissent souvent aux objectifs diplomatiques des trois Etats membres.

Ainsi la construction d'un palais omnisports de mille mètres carrés à Ramallah, en Palestine, estimée à près de 1 million de dollars américains — il s'agit du projet le plus coûteux financé par le fonds, celui de Guinée-Bissau s'élevant à près de 500 000 dollars, celui de Haïti à 550 000 dollars et celui du Cap-Vert à 380 000 dollars. Comme le note M. Francisco Figueiredo de Souza, secrétaire du département IBAS au sein du ministère brésilien des affaires étrangères, cette initiative est liée à la coordination politique des trois Etats membres sur le conflit israélo-palestinien et à la volonté de Brasília de s'investir en tant qu'acteur extrarégional dans le processus de paix entre Israël et la Palestine (4). Si le Brésil est le dernier Etat IBAS à avoir reconnu officiellement l'Etat palestinien, en décembre 2010, il est allé plus loin que ses deux partenaires en le reconnaissant dans les frontières de 1967.


(2) Depuis sa création, le Fonds IBAS a reçu le Prix des Nations unies pour le partenariat Sud-Sud en 2006 et le prix des Objectifs du millénaire pour le développement en septembre 2010.

(3) Lire Damien Millet et Eric Toussaint, « Banque du Sud contre banque mondiale », Le Monde diplomatique, juin 2007.

(4) « Emerging Powers : India, Brazil and South Africa (IBSA) and the future of South-South cooperation », rapport du Woodrow Wilson Center, Washington, août 2009.

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