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Zugang zu amtlichen Werken: „Ein rechtsstaatliches Armutszeugnis”

Gesetzestexte, Gerichtsentscheidungen und andere amtliche Werke sind frei von Urheberrechten – eigentlich. Offen zugänglich sind sie deshalb noch nicht, etwa aufgrund von Verträgen mit privaten Anbietern. Der Anwalt Thomas Fuchs im Interview.

Zur Person: Thomas Fuchs ist Anwalt und Gründer der Rechtsdatenbank lexetius.com. Für den Anbieter Lexxpress verfasste er ein Gutachten über die Rechtsdatenbank Juris (PDF). Website: De legibus.

iRights.info: Zur Idee des Rechtsstaats gehört die Öffentlichkeit der Rechtsprechung. Sind Sie der Ansicht, dass dieser Anspruch eingelöst wird?

Thomas Fuchs: Die Antwort hängt davon ab, was wir unter Öffentlichkeit verstehen. Gegen Entgelt war es stets möglich, Gerichtsentscheidungen zur Kenntnis zu nehmen. Sei es über die quasi-amtlichen Entscheidungssammlungen, über Fachzeitschriften oder seit den achtziger Jahren mit der Rechtsdatenbank Juris. Später über Angebote wie die des Beck-Verlags auch durch weitere elektronische Datenbanken.

Für den unentgeltlichen Zugang zu Gerichtsentscheidungen gilt das nicht. Vor dem Jahr 2000 gab es gar keine Angebote. Seitdem hat sich viel getan. Zunächst gingen die Bundesgerichte mit Entscheidungssammlungen ins Netz, später auch Landesgerichte. Inzwischen sind fast alle Bundesländer gut mit frei zugänglichen Datenbanken ausgestattet, darunter seit einem halben Jahr auch Bayern als eines der bisherigen Schlusslichter. Sachsen-Anhalt hat bislang keine frei zugängliche Datenbank und Bremen ist nur mit der Verwaltungsgerichtsbarkeit vertreten.

iRights.info: Aber es tut sich etwas. Reicht das nicht?

Thomas Fuchs: Kritikwürdig daran ist zweierlei: Erstens werden nur aktuelle Entscheidungen veröffentlicht. Wir benötigen aber auch den historischen Bestand. Und zweitens sehe ich das größte Problem in der Zersplitterung in Form zahlreicher Einzeldatenbanken. Wer nicht schon weiß, welche Entscheidung er sucht, kann sich auch mit Suchmaschinen nur bedingt behelfen. Da ist es immer möglich, dass gerade die gesuchte Entscheidung nicht indiziert wurde oder im „Datenrauschen“ untergeht.

Für Recherchezwecke sind die staatlichen, frei zugänglichen Datenbanken weitgehend unbrauchbar. Das ist umso bedauerlicher, als bei den Dokumentationsstellen der Bundesgerichte schon jetzt zentrale Datensammelstellen existieren, auch für die Entscheidungen von Landesgerichten. Man müsste diese Daten nur der Öffentlichkeit frei zugänglich machen. Daran besteht seitens der Bundesgerichte aber kein Interesse.

iRights.info: Wo liegt das Problem, wenn der Zugang etwas kostet?

Thomas Fuchs: Die Hürde des Entgelts begrenzt meines Erachtens die Öffentlichkeit auf eine betuchte Fachöffentlichkeit. Wer mit dem Anspruch auf weitgehende Vollständigkeit recherchieren will, muss sich an die Rechtsdatenbank Juris halten. Das dort verlangte Entgelt kann sich nicht jeder leisten. Wenn der Rechtsstaat von jedem verlangt, sich an Gesetz und Recht zu halten, und wir zur Orientierung bei der Auslegung Gerichtsentscheidungen benötigen, dann ist der Staat verpflichtet, diese jedermann so frei zugänglich zu machen, dass er sie mit vertretbarem Aufwand zur Kenntnis nehmen kann. Das ist bis heute nicht der Fall und für einen so reichen Staat wie Deutschland ein rechtsstaatliches Armutszeugnis.

iRights.infoDie Frage nach dem Zugang betrifft aber auch kommerzielle Dienstleister, die die Inhalte nachnutzen. Ist das nicht ein anderer Fall?

Das ist richtig, für kommerzielle Dienstleister ließe sich aus dem Rechtsstaatsgebot allein kein Anspruch auf unentgeltliche Versorgung mit Gerichtsentscheidungen ableiten. Es gibt allerdings auch noch den Gleichheitsgrundsatz. Für die Weiterverwendung von Gerichtsentscheidungen ist er im Informationsweiterverwendungsgesetz konkretisiert. Vereinfacht gesagt, ist dort geregelt, dass alle Dienstleister vom Staat gleichbehandelt werden müssen. Wird einer von ihnen zu bestimmten Bedingungen mit Gerichtsentscheidungen versorgt, müssen diese Bedingungen auch anderen gewährt werden. Sollte es so sein, dass ein Anbieter unter dem Strich kostenlos mit Gerichtsentscheidungen versorgt wird, könnte ich es verstehen, wenn andere das auch für sich in Anspruch nehmen.

iRights.info: Der Bund kooperiert bei der Dokumentation von Rechtsprechung, Gesetzestexten und so weiter mit dem Portal Juris. Amtliche Werke sind dem Grundsatz nach frei von Urheberrechten, Juris zahlt dem Bund allerdings Lizenzgebühren. Worauf gründet sich das?

Thomas Fuchs: Zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Juris GmbH wurden seit 1991 eine Reihe von Verträgen über die „Zusammenarbeit auf dem Gebiet der automatisierten Rechtsdokumentation” geschlossen. Auf diese Verträge wird von den Beteiligten auch etwas salbungsvoll mit dem Begriff „Bundesvertrag“ Bezug genommen. In diesen Verträgen kommt die unausgesprochene Vorstellung zum Ausdruck, an den Gerichtsentscheidungen würden Exklusivrechte bestehen.

Da aber nicht gesagt wird, welche Rechte das sein sollen, kann ich darüber nur Vermutungen anstellen. Vom Ansatz her denkbar ist – mit Rücksicht auf die Regelungen für amtliche Werke – eigentlich nur das sogenannte Datenbankherstellerrecht. Dieses Recht schützt aber nicht einzelne Entscheidungen, sondern die beim Anlegen einer Datenbank gewonnenen Metadaten. Also die Nebendaten, die zur automatisierten Verarbeitung von Hauptdaten erforderlich sind.

iRights.info: Sie vertreten die Auffassung, Juris sei gemeinfrei. Wie kommen Sie zu dieser Position?

Thomas Fuchs: Sie sprechen damit die Frage an, wer der Datenbankhersteller ist. Wäre es die Juris GmbH als private juristische Person, dann käme dieses Recht für Juris in Betracht. Offensichtlich gehen aber sowohl Juris als auch die Bundesrepublik Deutschland davon aus, dass Juris nicht selbst Datenbankherstellerin ist – weil der Juris GmbH  ja erst durch den „Bundesvertrag” Nutzungsrechte eingeräumt werden sollen. Der Hersteller ist aber nach dem Gesetz derjenige, der die in qualitativer oder quantitativer Hinsicht erforderliche „wesentliche Investition” tätigt, um den Inhalt zu beschaffen, zu überprüfen oder darzustellen.

Die Juris-Datenbank wurde zunächst mit Kosten von damals 90 Millionen Mark vom Staat selbst aufgebaut. Bis heute erfassen die Dokumentationsstellen der Bundesgerichte die Daten, Juris bietet lediglich technische Unterstützung gegen Entgelt. Allein der Staat trägt also die Kosten. Ich ziehe daraus den Schluss, dass der Staat selbst der Datenbankhersteller ist. Mit anderen Worten: Es handelt es sich um eine amtliche Datenbank. Der Bundesgerichtshof hat im Fall „Sächsischer Ausschreibungsdienst” entschieden, dass eine amtliche Datenbank gemeinfrei ist.

iRights.info: Laut einer kleinen Anfrage hat das Justizministerium im Jahr 2012 Lizenzgebühren in Höhe von 1,3 Millionen Euro von Juris eingenommen. Im Gegenzug zahlt der Bund an Juris für die Bereitstellung der Datenbank. Ist das am Ende ein Nullsummenspiel?

Thomas Fuchs: In den Jahresrechnungen des Bundesministers der Finanzen ist vermerkt, welche Beträge die Bundesrepublik Deutschland an die Juris GmbH zahlt. 2012 waren es knapp 4 Millionen Euro. Wenn der Staat demgegenüber nur Einnahmen von 1,3 Millionen erzielt, ist es wohl eher ein Zuschussgeschäft, wie es für die Daseinsvorsorge nicht ungewöhnlich ist. Daran zeigt sich gerade, dass die Bundesrepublik Deutschland die Rechtsdatenbank Juris für die Öffentlichkeit genauso gut frei zugänglich vorhalten könnte. Für den Staat würden lediglich Einnahmen von 1.313.000 Euro entfallen.

iRights.info: Zu den amtlichen Werken zählen nur einige Inhalte, die von staatlichen Stellen produziert werden. Daneben gibt es einen großen Graubereich. Was halten Sie von Vorschlägen, amtliche Werke mit einer „Public-Domain”-Markierung, oder, wenn das nicht möglich ist, Creative-Commons-Lizenzen zu versehen?

Außerhalb des Bereichs der amtlichen Werke muss die Entscheidung, wie mit einem urheberrechtlich geschützten Werk umgegangen wird, beim jeweiligen Urheber liegen. Ich befasse mich zum Beispiel mit der historischen Nachvollziehbarkeit von Gesetzesänderungen. Dazu bereite ich Gesetzestexte in von mir so genannten historisch-synoptischen Editionen auf. Das verwendete Datenmaterial ist gemeinfrei, das Ergebnis nicht. Ich halte es unter den Gesichtspunkten der wissenschaftlichen Ausgabe und der Datenbank für urheberrechtlich geschützt.

Bis vor Kurzem habe ich einige meiner Editionen auch als PDF-Dateien zur Verfügung gestellt. Das habe ich inzwischen eingestellt, weil sie immer wieder ohne meine Zustimmung weiterverbreitet werden. Wer sich als Urheber dazu entscheidet, sich der Rechte an seinen Werken zu entäußern, ist in seiner Entscheidung vollkommen frei. Eine solche, jeweils individuelle Entscheidung ist ohne Frage ein beachtlicher gesellschaftlicher Beitrag.

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Schweinderl