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EGMR (Große Kammer): Animal Defenders - Verbot politischer Fernsehwerbung kein Verstoß gegen Art 10 EMRK - Abkehr von VgT?

Knapper hätte die Entscheidung nicht ausfallen können: mit 9:8 Stimmen entschied heute die Große Kammer des EGMR, dass das Verbot der Fernsehausstrahlung eines Werbespots der Tierrechtsorganisation "Animal Defenders International" (ADI) im Vereinigten Königreich keine Verletzung des Art 10 EMRK darstellte (EGMR 22.04.2013, Animal Defenders International gegen Vereinigtes Königreich, Appl. no.48876/08; siehe auch die Pressemitteilung des EGMR).

Abkehr von der VgT-Rechtsprechung
Damit geht der EGMR im Ergebnis von seiner bisherigen Rechtsprechung zum Verbot politischer Fernsehwerbung - insbesondere dem Fall VgT - ab, auch wenn dies in der Mehrheitsmeinung etwas relativiert wird. Zentrale Bedeutung hatte es für die Entscheidung der Mehrheit, dass das Verbot politischer Fernsehwerbung im Vereinigten Königreich eine sehr lange Geschichte hat und die Regelung - vor und nach dem VgT-Urteil - umfassend parlamentarisch und in diversen offiziellen Kommissionen und Konsultationen erörtert und schließlich im Parlament auch ohne Gegenstimme beschlossen worden war. Wesentlich war weiters, dass das Werbeverbot auf das "einflussreichste und teuerste Medium" beschränkt war und dem Ziel diente, die Unparteilichkeit des Rundfunks zu bewahren - ein Ziel, das schließlich auch in die vom EGMR vorgenommene Abwägung zwischen dem Recht der beschwerdeführenden NGO auf Weitergabe von Informationen und dem Wunsch der Behörden, die demokratischen Debatten und Prozesse vor einer Verzerrung durch finanzkräftige Gruppen zu schützen, eingestellt wurde. Das Urteil enthält in diesem Zusammenhang auch bemerkenswerte Ausführungen zur Bedeutung des Internet und der sozialen Medien. Ein ausführliches zustimmendes Sondervotum stammt vom britischen Richter Bratza, zwei abweichende Meinungen verdeutlichen dann die tiefe Spaltung des Gerichtshofes in dieser Frage.

Im Folgenden eine erste - angesichts der Bedeutung des Urteils etwas länger geratene - Übersicht über dieses Urteil:

1. Zur Vorgeschichte
Der Werbespot "My Mate's A Primate"  - in dem man zunächst ein vierjähriges Mädchen und dann einen Schimpansen in einem Käfig sieht - war vom Broadcast Advertising Clearance Centre als politisch eingestuft und nicht zur Ausstrahlung zugelassen worden. Grundlage dafür war Sec 321 (2) und (3) des Communications Act 2003, wonach politische Werbung (in einem sehr weit verstandenen Sinn) im Fernsehen verboten ist. Der High Court und das House of Lords sahen keine Verletzung des britischen Human Rights Act und der damit umgesetzten Konventionsrechte; die nationalen Urteile setzten sich ausführlich auch mit der Rechtsprechung des EGMR, insbesondere dem Fall VgT, auseinander.

2. Nationaler rechtlicher Hintergrund und internationale Quellen
Das Urteil der Großen Kammer stellt zunächst nicht nur die Entscheidungen der britischen Gerichte relativ ausführlich dar (RNr 11-33), sondern vor allem auch die im Zusammenhang mit der Revision der Rundfunk-Rechtsvorschriften im UK stehenden Konsultationen, Komitees und Berichte bzw parlamentarischen Debatten (RNr 37-55). Ausführlich zitiert wird auch eine von der EPRA (European Platorm of Regulatory Authorities) durchgeführte Untersuchung über die Zulässigkeit politischer Fernsehwerbung in 31 europäischen Staaten (RNr 65-70). Auch der EGMR selbst hat 34 Vertragsstaaten der EMRK untersucht; in 19 dieser Staaten gibt es Verbote politischer Werbung in irgendeiner Form (RNr 71-72). Der Trend geht aber in einer großen Mehrheit der Staaten dahin, Werbung in gewissem sozialen Interesse von bestimmten Einrichtungen zuzulassen. Schließlich verweist der EGMR auch auf eine Empfehlung des Europarats-Ministerkomitees aus dem Jahr 1999 und die Erläuterungen dazu und hält dabei fest, dass auch bei der Überarbeitung der Empfehlung durch die Empfehlung Rec(2007)15 vom Ministerkomitee keine ausdrückliche Position zur Zulässigkeit politischer Werbung eingenommen wurde.

3. Gesetzlich begründeter Eingriff zur Verfolgung eines legitimen Ziels
Vor dem EGMR war unstrittig, dass das Verbot der Ausstrahlung des Werbespots einen Eingriff in das nach Art 10 EMRK geschützte Recht darstellte, dass dieser Eingriff gesetzlich begründet war und einem legitimen Ziel diente. Der EGMR erkennt dabei ausdrücklich an, dass das Ziel, die Unparteilichkeit des Rundfunks in Angelegenheiten von öffentlichem Interesse zu bewahren und dadurch den demokratischen Prozess zu schützen ("preserving the impartiality of broadcasting on public interest matters and, thereby, of protecting the democratic process") dem legitimen Ziel des Schutzes der Rechte anderer im Sinne des Art 10 Abs 2 EMRK entspreche (RNr 78; Kritik schon daran gibt es in der ersten abweichenden Meinung; RNr 12: "for aims which may not necessarily fully conform to one or more of the legitimate aims of Article 10 § 2").

4. Allgemeine Grundsätze - NGOs als public watchdogs
Der EGMR legt dann anhand seiner Rechtsprechung die allgemeinen Grundsätze für die Beurteilung von Eingriffen in das Recht auf freie Meinungsäußerung nach Art 10 EMRK dar (RNr 100-105) und betont dabei auch, dass eine NGO, wenn sie auf Angelegenheiten von öffentlichem Interesse aufmerksam macht, eine Rolle als "public watchdog" ausübt, die von vergleichbarer Bedeutung wie jene der Presse ist (Urteil Vides Aizsardzības Klubs, RNr 42). Der Beurteilungsspielraum des Staates sei im vorliegenden Kontext daher eng - allerdings nur im Prinzip: "the margin of appreciation to be accorded to the State in the present context is, in principle, a narrow one" (RNr 104).

5. "Vorbemerkungen" - Rechtfertigung einer allgemeinen Maßnahme
Interessant ist, dass der EGMR nicht nur - wie sonst üblich - zwischen den allgemeinen Grundsätzen und ihrer Anwendung auf den konkreten Fall unterscheidet, sondern sich im vorliegenden Fall auch noch zu umfassenden "Vorbemerkungen" (RNr 106-112) veranlasst sieht. Er hebt hervor, dass die Verfahrensparteien darin übereinstimmten, dass politische Werbung durch eine allgemeine Maßnahme geregelt werden könne, dass aber Meinungsdifferenzen zur möglichen Breite dieser Maßnahme bestünden. Wesentlich sei aber, dass eine generelle Maßnahme von einer Vorzensur ("prior restraint") betreffend eine individuelle Äußerung zu unterscheiden ist.

Um die Verhältnismäßigkeit einer Maßnahme zu beurteilen, müssen vor allem die gesetzgeberischen Entscheidungen bewertet werden. Die Qualität der parlamentarischen und gerichtlichen Kontrolle der Notwendigkeit einer Maßnahme ist dabei von besonderer Bedeutung (RNr 108). Je überzeugender die allgemeine Rechtfertigung für die allgemeine Maßnahme ist, desto weniger Bedeutung legt der Gerichtshof ihren Auswirkungen im Einzelfall bei (RNr 109).

Relevant ist dabei nicht, ob weniger strenge Regeln hätten erlassen werden können oder ob gar der Staat beweisen könnte, dass das legitime Ziel ohne Verbot nicht erreicht werden könnte; es geht vielmehr darum, ob der Gesetzgeber durch die Annahme der allgemeinen Maßnahme und damit der mit ihr getroffenen Abwägung innerhalb des ihm zukommenden Beurteilungsspielraums gehandelt hat (RNr 110).

Der EGMR erinnert dann an den Reichtum historischer, kultureller und politischer Unterschiede innerhalb Europas, sodass es an jedem Staat liege, die eigene demokratische Vision zu formen. Aufgrund ihres direkten und ständigen Kontakts mit den wesentlichen Kräften in ihren Ländern, der Gesellschaft und deren Bedürfnissen seien die gesetzgeberischen und gerichtlichen Organe in der besten Position, um die besonderen Schwierigkeiten beim Schutz der demokratischen Struktur in ihren jeweiligen Staaten zu bewerten. Den Staaten müsse bei dieser landesspezifischen und komplexen Bewertung, die im vorliegenden Fall von zentraler Bedeutung für die gesetzgeberischen Entscheidungen ist, ein gewisses Ermessen eingeräumt werden (RNr 111).

Interessant ist, dass der EGMR schon in dieser Vorbemerkung auf eine vorzunehmende Abwägung zwischen dem Recht der NGO auf Informationsweitergabe und dem Wunsch(!) der Behörden nach Schutz der demokratischen Debatte eingeht:
112. Finally, the Court notes that both parties have the same objective namely, the maintenance of a free and pluralist debate on matters of public interest and, more generally, contributing to the democratic process. The Court is required therefore to balance, on the one hand, the applicant NGO’s right to impart information and ideas of general interest which the public is entitled to receive with, on the other, the authorities’ desire to protect the democratic debate and process from distortion by powerful financial groups with advantageous access to influential media. The Court recognises that such groups could obtain competitive advantages in the area of paid advertising and thereby curtail a free and pluralist debate, of which the State remains the ultimate guarantor. Regulation of the broadcasted public interest debate can therefore be necessary within the meaning of Article 10 § 2 of the Convention.
6. Verhältnismäßigkeit - genaue parlamentarische Prüfung
Bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der generellen Maßnahme (des allgemeinen Verbots politischer Werbung) betont der EGMR zunächst, dass das Verbot zwar seit den 1950er Jahren besteht, aber die Notwendigkeit durch den Bericht des Committee on Standards in Public Life (Neill Committee) im Jahr 1998 spezifisch geprüft und bestätigt worden sei. In der Folge sei ein Weißbuch, das wieder ein Verbot politischer Werbung enthielt, erarbeitet und zur Konsultation gestellt worden. Die Auswirkungen des EGMR-Urteils VgT aus dem Jahr 2001 seien dann in allen Phasen der Gesetzesvorbereitung geprüft worden. Im Jahr 2002 sei ein Gesetzesentwurf vorgestellt worden, wobei die Erläuterungen wiederum ausführlich auf das Urteil VgT eingingen. Alle konsultierten spezialisierten Einrichtungen seien für die Beibehaltung des Verbots gewesen und hätten die Auffassung vertreten, dass es sich dabei auch im Lichte des VgT-Urteils um eine verhältnismäßige allgemeine Maßnahme handle. Die Regierung habe sogar die von ihr eingeholte rechtliche Begutachtung veröffentlicht. Das Gesetz, das das Verbot enthält, sei schließlich ohne Gegenstimme verabschiedet worden (RNr 114): 
114. [...] The prohibition was therefore the culmination of an exceptional examination by parliamentary bodies of the cultural, political and legal aspects of the prohibition as part of the broader regulatory system governing broadcasted public interest expression in the United Kingdom and all bodies found the prohibition to have been a necessary interference with Article 10 rights.
Diese besondere Kompetenz des Parlaments und die vorherige umfassende Konsultation über die EMRK-Kompatibilität des Verbots erklärt auch die Zurückhaltung der nationalen Richter. Dennoch wurde die Verhältnismäßigkeit von den nationalen Gerichten - die auch das VgT-Urteil zitierten - eingehend erörtert. 
116. The Court, for its part, attaches considerable weight to these exacting and pertinent reviews, by both parliamentary and judicial bodies, of the complex regulatory regime governing political broadcasting in the United Kingdom and to their view that the general measure was necessary to prevent the distortion of crucial public interest debates and, thereby, the undermining of the democratic process.
7. Sinkende Bedeutung der Rundfunkwerbung wegen Internet und sozialen Medien?
Der EGMR hält es weiters für wesentlich, dass das Verbot so umschrieben war, dass es dem Risiko der Verzerrung, die der Staat verhindern wollte, mit der geringst möglichen Beeinträchtigung der Freiheit der Meinungsäußerung begegnen sollte. Das Verbot galt nur der Werbung (wegen deren naturgemäß parteilichen Charakters), der entgeltlichen Werbung (wegen der Gefahr ungleichgewichtigen Zugangs je nach finanziellen Möglichkeiten) und der politischen Werbung (weil diese "das Herz des demokratischen Prozesses" betraf). Außerdem war das Verbot auf bestimmte Medien (Hörfunk und Fernsehen) beschränkt, weil diese die einflussreichsten und teuersten Medien sind. Eine Reihe alternativer Medien sei der beschwerdeführenden NGO zur Verfügung gestanden (RNr 117). 

Das Argument der beschwerdeführenden NGO, die Beschränkung des Verbots auf Hörfunk- und Fernsehwerbung sei angesichts der vergleichbaren Wirkungsmacht neuerer Medien wie des Internet unlogisch, überzeugte den EGMR nicht:
118. [...] However, the Court considers coherent a distinction based on the particular influence of the broadcast media. In particular, the Court recognises the immediate and powerful effect of the broadcast media, an impact reinforced by the continuing function of radio and television as familiar sources of entertainment in the intimacy of the home (Jersild v. Denmark, § 31; Murphy v. Ireland [im Blog dazu hier], § 74; TV Vest [im Blog dazu hier], at § 60; and Centro Europa 7 S.R.L. and Di Stefano v. Italy [im Blog dazu hier], § 132). In addition, the choices inherent in the use of the internet and social media mean that the information emerging therefrom does not have the same synchronicity or impact as broadcasted information. Notwithstanding therefore the significant development of the internet and social media in recent years, there is no evidence of a sufficiently serious shift in the respective influences of the new and of the broadcast media in the respondent State to undermine the need for special measures for the latter.
Dieser Auffassung tritt die zweite, von Richterin Tulkens verfasste abweichende Meinung deutlich entgegen: dort heißt es (RNr 11): 
Information obtained through the use of the Internet and social networks is gradually having the same impact, if not more, as broadcasted information. Their development in recent years undoubtedly signals a sufficiently serious shift in the influence of traditional broadcasting media to undermine the need to apply special measures to the latter.
8. Weitere Abwägung 
Dass Rundfunkwerbung nicht mehr teurer war als Werbung in anderen Medien, mochte die Mehrheit des EGMR nicht glauben: "The Court considers that it is sufficient to note, [...] that broadcasted advertisements had an advantage of which advertisers and broadcasters were aware and for which advertisers would pay large sums of money, far beyond the reach of most NGOs who would wish to participate in the public debate." (RNr 120)

Entgegen der Ansicht der beschwerdeführenden NGO war der EGMR auch nicht der Ansicht, dass die allgemeinen Regeln, wonach vor Wahlen gratis Sendezeit für wahlwerbende Parteien vergeben wird, für den Beschwerdefall nicht relevant wäre: Auch die "kontrollierte Lockerung" des Verbots müsse ein wesentlicher Faktor in der Beurteilung des Gesamtgleichgewichts ("overall balance") sein, das durch die allgemeine Maßnahme erreicht werde (RNr 121). 

Und schließlich sah der EGMR auch keine Verpflichtung des Staates, den Anwendungsbereich des Verbots einzuschränken, um Werbung von Initiativgruppen außerhalb von Wahlzeiten zu erlauben. Auf nationaler Ebene war dazu vor allem auf die Gefahr von Missbrauch und Willkür hingewiesen worden - was der EGMR billigt:  
122. [...] The risk of abuse is to be primarily assessed by the domestic authorities [...] and the Court considers it reasonable to fear that this option would give rise to a risk of wealthy bodies with agendas being fronted by social advocacy groups created for that precise purpose. Financial caps on advertising could be circumvented by those wealthy bodies creating a large number of similar interest groups, thereby accumulating advertising time. The Court also considers rational the concern that a prohibition requiring a case-by-case distinction between advertisers and advertisements might not be a feasible means of achieving the legitimate aim. In particular, having regard to the complex regulatory background, this form of control could lead to uncertainty, litigation, expense and delay as well as to allegations of discrimination and arbitrariness, these being reasons which can justify a general measure [...]. It was reasonable therefore for the Government to fear that the proposed alternative option was not feasible and that it might compromise the principle of broadcasting impartiality, a cornerstone of the regulatory system at issue [...].
9. Kein europäischer Konsens
Der EGMR betont, dass es keinen Konsens der Konventionsstaaten gibt, wie bezahlte politische Werbung zu regulieren sei. Auch wenn es einen Trend weg von breiten Verboten gebe, so bleiben immer noch beträchtliche Unterschiede. Dieser Mangel an Konsens erweitert den Beurteilungsspielraum der Konventionsstaaten (RNr 123).

10. Auswirkungen des Verbots
Die Auswirkungen des Verbots, so der EGMR in RNr 124, überwiegen die überzeugende Rechtfertigung für die allgemeine Maßnahme nicht. Die beschwerdeführende NGO könne an (politischen) Hörfunk- und Fernsehdiskussionen teilnehmen, sie könne - wenn sie eine wohltätige Einrichtung gründe, dafür auch im Fernsehen werben, und sie habe vor allem vollen Zugang für Werbung in allen Medien außer Hörfunk und Fernsehen, also in Presse, Internet (einschließlich social media), Demonstrationen (als Medium!?), Plakate und Flugblätter. 

Und nachdem der EGMR zunächst Internet und soziale Medien als nicht vergleichbar mit Rundfunk abgetan hat, verweist er die beschwerdeführende NGO dann gerade darauf, weil es sich dabei um mächtige Kommunikationswerkzeuge handelt (RNr 124): 
"Even if it has not been shown that the internet, with its social media, is more influential than the broadcast media in the respondent State [...], those new media remain powerful communication tools which can be of significant assistance to the applicant NGO in achieving its own objectives."
11. Ergebnis
Im Ergebnis hält die knappe Mehrheit der Großen Kammer daher die von den Behörden gegebene Begründung für das Verbot als relevant und ausreichend, sodass das Verbot nicht als unverhältnismäßiger Eingriff in das Recht auf freie Meinungsäußerung anzusehen ist und keine Verletzung des Art 10 EMRK vorliegt. 

12. Zustimmendes Sondervotum von Richter Bratza
Der aus dem Vereinigten Königreich stammende Richter (und frühere EGMR-Präsident) Bratza erklärt seine zustimmende Ansicht in einem ausführlichen Sondervotum. Bemerkenswert an diesem Votum ist vor allem die deutliche Kritik am VgT-Urteil (die im Mehrheitsvotum nicht zum Ausdruck gebracht wurde) und die Betonung der Notwendigkeit einer "klaren Linie" durch eine allgemeine Maßnahme, auch wenn das Festhalten an einer solchen klaren, allgemeinen Regelung eine Härtefall für den einzelnen Betroffenen darstellen kann. Bratza betont auch, dass nur ein Verbot einer bestimmten Art politischer Äußerung (nämlich Werbung) in einem bestimmten Teil der Medien (Rundfunk) zu beurteilen war und Äußerungen anderer Art oder in anderen Medien zulässig blieben. 

Auch Bratza meint, dass die beschwerdeführende NGO nicht gehindert werde, ihre Message im Rundfunk auf andere Art als durch Werbung zu verbreiten, zum Beispiel in dem sie zu aktuellen Sendungen oder Diskussionen beitrage. Diese etwas naive Sicht wird übrigens in der ersten abweichenden Meinung zerpflückt; dort heißt es in RNr 13:
The hope that Animal Defenders International will be able to make their views known thanks to “programming” disregards the reality that broadcasting, and television in particular, is driven by commercial advertising. Programming is a matter of editorial choice and is subject to the need to maximize viewership. Even in the context of public broadcasting, with all its obligations of fairness, there is a strong tendency to avoid divisive or offensive topics. Programming choices are not likely to stand on the side of NGOs which may represent minority or controversial views, or are critical of the Government of the day which has considerable control over public broadcasting, even in the presence of important safeguards as to daily programming.
Nach seiner Kritik am Urteil VgT befasst sich Bratza noch ausführlich mit der Bedeutung der - sorgfältig vorbereiteten - nationalen parlamentarischen Entscheidung, wobei er diesbezüglich auf den Unterschied zum Fall Hirst (No. 2) hinweist, in dem wegen der Verweigerung des Wahlrechts für Strafgefangene eine Verletzung des Art 3 1. ZP EMRK festgestellt wurde, was im Vereinigten Königreich bis heute zu massiver Kritik (bis hin zur Forderung nach dem Austritt aus der EMRK) führt. Im weiteren Text des Sondervotums lobt Bratza noch die Sorgfalt der englischen Richter und betont schließlich, dass der EGMR nicht selbst eine Abwägung vorzunehmen hat und auch nicht seine Auffassung, wie eine faire und handhabbare Kompromisslösung gefunden werden könne, an die Stelle jener des nationalen Gesetzgebers stellen soll. Alles in allem hat man beim Lesen des Sondervotums das Gefühl, dass es sich weniger an die Beschwerdeführerin richtet als vielmehr an den Regierung, Gesetzgeber und Öffentlichkeit im Vereinigten Königreich. 

13. Abweichende Meinung 1: Ziemele (Lettland), Sajó (Ungarn), Kalaydjieva (Bulgarien), Vučinić (Montenegro), De Gaetano (Malta)
Die erste der beiden abweichenden Meinungen ist deutlich libertär ausgerichtet, mit starken Zweifeln an hoheitlich verordneten Einschränkungen, die der Freiheit dienen sollen, und einigen markanten "soundbites", schon von Beginn an, wenn die Unterscheidung zum Fall VgT zum Thema gemacht wird:
We are particularly struck by the fact that when one compares the outcome in this case with the outcome in the case of VgT [...] the almost inescapable conclusion must be that an essentially identical “general prohibition” on “political advertising” [...] is not necessary in Swiss democratic society, but is proportionate and a fortiori necessary in the democratic society of the United Kingdom. We find it extremely difficult to understand this double standard within the context of a Convention whose minimum standards should be equally applicable throughout all the States parties to it.
Die abweichende Meinung wendet sich vor allem gegen den Zugang der Mehrheit, die allgemeine Maßnahme    gewissermaßen in einem milderen Licht zu sehen als individuelle Beschränkungen. Vor allem der besondere Respekt gegenüber dem Gesetzgeber wird in der abweichenden Meinung nicht geteilt: Insbesondere die
9. [...] The fact that a general measure was enacted in a fair and careful manner by Parliament does not alter the duty incumbent upon the Court to apply the established standards that serve for the protection of fundamental human rights. Nor does the fact that a particular topic is debated (possibly repeatedly) by the legislature necessarily mean that the conclusion reached by that legislature is Convention compliant; and nor does such (repeated) debate alter the margin of appreciation accorded to the State. Of course, a thorough parliamentary debate may help the Court to understand the pressing social need for the interference in a given society. In the spirit of subsidiarity, such explanation is a matter for honest consideration. In the present judgment, however, excessive importance has been attributed to the process generating the general measure, which has resulted in the overruling, at least in substance, of VgT, a judgment which inspired a number of member States to repeal their general ban -- a change that was effected without major difficulties.
Die abweichende Meinung sieht ein Verbot politischer Werbung überhaupt als problematisch an: "there seems to be an inherent contradiction in a viable democracy safeguarded by broadcasting restrictions." 
12 [...] There is a risk that by developing the notion of positive obligations to protect the rights under Articles 8 to 11, and especially in the context of Articles 9 to 11, one can lose sight of the fundamental negative obligation of the State to abstain from interfering. The very initiative to legislate on the exercise of freedom in the name of broadcasting freedom, and in order to promote democracy in general terms, and for aims which may not necessarily fully conform to one or more of the legitimate aims of Article 10 § 2, remains problematic. The ban itself creates the condition it is supposedly trying to avert – out of fear that small organisations could not win a broadcast competition of ideas, it prevents them from competing at all. It is one thing to level a pitch; it is another to lock the gates to the cricket field.
Und schließlich wendet sich die abweichende Meinung gegen einen gewissen paternalistischen Zug, den sie in der Mehrheitsmeinung erkennt: 
13. [...] Freedom of expression is based on the assumption that the speakers, not the Government, know best what they want to say and how to say it. [...]
14. There can be no robust democracy through benevolent silencing of all voices (except those of the political parties) and providing access only through programming. A robust democracy is not helped by well‑intentioned paternalism. Where there is little scope for restriction of a right, the proportionality analysis requires consideration of the existence of less restrictive alternatives. An individualised consideration of the proposed advertisement, for example like the one that operates for commercial advertisements, is one such possibility. A narrower definition of political advertisement could be another. Moreover, the respondent Government did not consider the difference between public and private broadcasting, which have different standards of impartiality. 
14. Abweichende Meinung 2: Tulkens (Belgien), Spielmann (Luxemburg), Laffranque (Estland)
Ebenfalls mit der Mehrheit nicht einverstanden ist Richterin Tulkens, der sich Präsident Spielmann und Richterin Laffranque anschließen. Anders als in der ersten - fast radikal libertären - abweichenden Meinung sieht diese Meinung Einschränkungen durchaus als möglich an; sie hält es - wie die Mehrheitsmeinung - auch für notwendig, bei der Beurteilung der Maßnahme das Recht der beschwerdeführenden NGO gegen das Streben nach Schutz der demokratischen Debatte abzuwägen. Eine gewisse Regulierung der Debatte im öffentlichen Interesse in Hörfunk und Fernsehen könne daher im Sinne des Art 10 Abs 2 EMRK notwendig sein. 

Tulkens hält es aber angesichts der vergleichbaren Stärke neuer Medien wie des Internet für unlogisch, das Verbot nur auf Radio und Fernsehen zu beschränken (siehe schon oben 7.). Auch reiche das britische Verbot politischer Werbung weiter als das vom EGMR als exzessiv erachtete Verbot im Fall VgT. Das breite Verbot sei gegen den Trend, der in anderen Konventionsstaaten zu beobachten sei. Weder die gesetzgebenden Körperschaften noch die nationalen Gerichte hätten überzeugende Argumente vorgebracht, warum weniger weitreichende Beschränkungen, wie sie in anderen Staaten bestünden, abzulehnen seien. 

Die beschwerdeführende NGO habe auf eine Angelegenheit von öffentlichem Interesse hingewiesen; niemand habe vorgebracht, dass die Werbung schockierend oder verwerflich gewesen wäre. Das Verbot wurde auch unabhängig von der Identität der Organisation angewandt: niemand hatte behauptet, dass die beschwerdeführende NGO finanzkräftig sei und das Ziel oder die Möglichkeit hätte, die Unparteilichkeit des Rundfunkveranstalters zu gefährden oder die öffentliche Debatte unangemessen zu verzerren (oder dass sie einen Deckmantel für eine derartige mächtige Gruppe gebildet hätte). Die NGO habe nur an einer allgemeinen Debatte über Tierschutz teilnehmen wollen. 
To illustrate the scale of the ban’s effect in the applicant NGO’s case, one need only compare its situation to that of a commercial firm: the latter would have had full freedom, limited only by its financial resources, to screen advertisements using animals to promote its products, an approach directly contrary to the values of the applicant NGO.
15. Auswirkungen?
Das Urteil hat keine unmittelbaren Auswirkungen auf Österreich (politische Fernsehwerbung in Österreich ist grundsätzlich erlaubt; siehe im Blog dazu jüngst hier, gegen Ende). Spannend kann natürlich sein, ob bzw wie weit der EGMR auch in Zukunft - wie hier in der Mehrheitsmeinung - die parlamentarische und außerparlamentarische Vorbereitung von Rechtsvorschriften bei einer Prüfung von Eingriffen in die Rechte nach Art 10 EMRK einbeziehen wird. Da es in Österreich eine gewisse Tradition gibt, Rundfunk-Rechtsvorschriften eher erst in letzter Sekunde - in den Ausschussberatungen oder auch erst durch Änderungsanträge im Plenum des Nationalrates - zu finalisieren, oft ohne besondere Erläuterungen (vor allem, wenn die Änderungen etwa auf Deals Verhandlungsergebnissen, zB von ORF und VÖZ, beruhen), hätte ich aber wenig Hoffnung, dass man zur Verteidigung österreichischer Rechtsvorschriften auf ähnlich umfassendes Material zurückgreifen könnte, wie es im hier entschiedenen Fall möglich war.

Interessant wäre natürlich auch eine Prüfung, inwieweit die neuen ungarischen Regelungen, nach denen politische Werbung nun ausgerechnet in Privatsendern untersagt ist (siehe zB hier und hier), unter Berücksichtigung des heutigen Urteils mit Art 10 EMRK kompatibel sind. Dass der EGMR nun in der Großen Kammer (mit knapper Mehrheit) das Verbot politischer Werbung im Vereinigten Königreich akzeptiert hat, bedeutet aber jedenfalls nicht, dass alle derartigen Verbote zulässig wären (zumal die schon gefällten Urteile VgT und TV Vest jedenfalls formal nicht "overruled" wurden).

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Schweinderl